农村民主治理的路径研究

章秀华

[摘要]农村治理是基层社会治理的重要组成部分，不仅关系着党在农村的执政基础，也关系着中国特色社会主义基层民主自治制度的实践。首先从治理理论出发，通过分析治理的概念和特点，指出治理的核心在于多元主体的参与，关键在于各主体间的有效互动。因此，农村民主治理的困境在于各主体的功能障碍和相互间关系的不协调，出路则在于各主体功能的准确定位和相互间关系的有效协调。在此基础上，结合余杭区通过农村治理主体功能调适推进农村民主治理的实践，提出农村民主治理中各主体的功能定位及实现路径：1、推动村级党组织功能转型；2、推动基层政府职能转变；3、加强农村自治力量培养；4、建立多样化的协商治理机制。

[关键词]农村；治理；民主；路径；功能

一、治理理论视阈下的农村民主治理

（一）治理的概念与实质

治理理论的权威格里·斯托克认为，治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者，政府有责任使用新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。[1]区别于传统的统治与管理，治理有以下突出特点：1、主体上，强调多元参与，尽管核心主体仍然是政党和政府，但远远不止于政党和政府。2、方式上，除必要的政府强制外，强调通过协商、沟通来最大限度增进公共利益。3、过程上，强调多元主体间的互动共治。从治理概念产生的背景和定义可以看出，治理的核心在于多元主体的参与，关键在于各主体间的有效互动。它强调在一个特定的时间和空间内，各主体准确定位自身的功能，有效协调相互间的关系，通过互动实现自身功能的最大发挥。

（二）农村民主治理中主体的功能定位

目前，农村民主治理的参与力量主要有五类：村级党组织、基层政府、村民委员会、社会组织以及作为个体的村民等。治理理论强调治理过程中各主体自身功能的准确定位和相互间关系的协调，根据这一要求审视当前农村民主治理，其困境主要在于各主体的功能障碍和相互间关系的不协调。

1、村级党组织的功能定位无法有效回应农村民主治理的需求。改革开放前，在“党政合一”的体制下，村级党组织集政治组织、经济组织和管理组织于一体，采用直接干预、命令控制的方式管理农村社会。改革开放后，农村治理出现多元主体，村级党组织面临的政治生态发生重大变化，对村级党组织的功能定位提出严峻挑战，不少学者提出村级党组织要进行功能转型，逐步回归政党本身。然而，基于组织结构、制度体系、行为惯性等原因，村级党组织的功能回归并未充分实现，无法对农村民主治理的需求进行有效回应，主要表现为两个不适应：

从外部看，村级党组织的组织结构与农村治理结构不适应。目前的农村治理结构中存在着村级党组织、村民委员会、村经济合作社等多元主体，由于职能交叉重叠，各主体间的权力角逐时有发生。这一现象突出表现为村主任和村党委书记之间的角力。同时，随着村经济合作社等的逐渐发展，部分村庄出现了党员在社员面前没有话语权的现象，村级党组织和村经济合作社的关系处理成为新问题。

从内部看，村级党组织的功能发挥与农村治理需求不适应。农村治理对村级党组织在推动经济发展、维护社会稳定、引领先进文化、引导参与治理等方面均提出了要求。然而相当多的村级党组织无法有效回应这些需求。一方面，部分村级党组织的领导班子能力不强，习惯于上级党委安排部署的工作方式没有改变，资源统筹能力不强，无法带领村庄发展；另一方面，党员队伍的老龄化、流动性和基本素质偏低等现象使党员在农村治理中的引领、示范作用无法体现或是体现不充分。

2、基层政府行政职能的无限延伸掣肘村民委员会和社会组织功能的发挥。制度上，《村民委员会组织法》对村民委员会和政府的关系有着清晰的界定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。[2]实践中，由于基层政府主要依靠村民委员会来贯彻落实各项政策，村民委员会实际上扮演着基层政权“代理人”和村民利益代言人的“双重角色”。在传统权力模式的惯性作用下，村民委员会的行政职能不断被强化，出现行政功能取代自治功能的错位发展现象。同时，尽管转变政府职能的改革呼声日盛、改革进程也一直在推进，然而基于传统行政体制的惯性和维护自身声誉的影响，基层政府还没有做到对基层社会组织完全放权，难以激发基层社会管理的生机与活力。[3]

3、村民自治的实现程度不高。村民自治的实现主要取决于自治制度的执行、村干部作用的发挥和村民参与的程度，从调研看，这三方面的结果都不理想。

第一，村民自治参与程度不高。从调研看，受参与意识、参与能力所限，村民参与民主治理的主动性仍显不足，并且，在参与内容上重视民主选举而对选举之后的村级民主治理普遍缺乏热情。

第二，自治制度执行力度不足。调研情况显示，《村民委员会组织法》规定的村民自治的四项内容的相关制度存在不同程度的落实难情况。民主选举是村民自治四项内容中执行的最好的一项。村委会选举已经成为惯例，民主选举制度的完善度、程序的规范性都得到了加强。但是，选举成本较高，以余杭为例，通过发放投票误工补贴的方式以提高村民选举的热情，已成为各村的通常做法，这给经济薄弱村造成很大负担。同时，贿选以及利用宗族、自然村归属进行拉票等不正当竞争的情况依然存在。而民主决策、民主管理和民主监督这三项内容，虽然各地一直都在通过制度和程序的完善来推动落实，但是效果差强人意。村民会议被村民代表会议代替、村民自治被村干部自治代替，民主管理停留在口号阶段，“不敢监督、不愿监督、不会监督”等现象都不同程度的存在。

第三，村干部作用发挥不力。作为农村发展的直接推动者、组织者和实践者，村干部在农村民主治理中的作用不言而喻。然而农村社会发展需求的变化和村干部的角色冲突使村干部的功能发挥陷入困境。具体而言，理论上，村干部由村民选举产生，应该代表村民的利益。事实上，村干部的工作安排、绩效考评、工资待遇全部由乡镇等基层政府承担。在这样的体制下，村干部扮演着既要代表乡镇政府和又要代表本村村民利益的双重角色。由此，常常导致村干部在完成乡镇政府交办的各种任务和维护村民的利益的过程中出现领导不满意、村民也不满意的“两头不讨好”局面。此外，保障激励机制的不完善、村民经济发展需求增长和农村发展资源有限的矛盾、村民公共服务需求增长和农村公共服务发展滞后的矛盾等因素，也影响着村干部的动力和后备力量的培养。

4、社会组织发展不成熟。农村治理的推进，要求社会组织不仅能承接政府职能转变中部分社会管理和公共服务职能，更进一步要求社会组织主动参与农村治理，以农村治理主体的身份与基层政府、村民委员会等其他主体协作互动。然而，由于总体处于发展初期，我国的社会组织还普遍存在过度依赖政府、定位模糊、缺乏制度保障、自身能力不足以及管理监督不规范等诸多不成熟的地方，掣肘着社会组织在农村民主治理中主体作用的发挥。

5、治理主体的沟通互动机制缺失。农村民主治理的实现基础在于治理主体进行准确的功能定位，关键在于主体间沟通、协调机制的建立。从实践看，农村民主治理的主体沟通协调机制还处于地方实践探索中，尚未形成成熟、定型的机制。

二、余杭的实践

近年来，围绕着农村治理主体功能调适，余杭区进行了积极探索，通过明确各主体在农村民主治理中的功能定位和互动机制，有效协调了农村治理的各种力量，提升了农村治理的法治化、民主化程度，取得了较好的治理实效，一定程度上破解了农村民主治理的困境。主要做法有：

（一）以党建统领农村治理

2015年，余杭区委专门出台《关于全面加强基层党建完善基层治理的决定》，明确坚持以大党建为统领，通过深化基层党建主体工程，完善基层社会治理大联动机制，推动基层治理水平的全面提高。在农村治理上，着重通过发挥村的主体作用和激发党员的主体意识两个方面来推进。

1、围绕发挥村级党组织的战斗堡垒作用，全面提升村级党组织的创造力、凝聚力和战斗力。主要通过三方面的措施加强：一是通过全面强化基层党建示范点建设、加强软弱落后基层党组织的整转、优化党组织设置、探索将二级支部直接建在基层网格上等措施来加强村级党组织的组织建设。二是通过深化“领头雁”工程、实施基层干部“底线管理考核”、加强村下属支部书记和村民小组长队伍建设和加强农村后备干部队伍建设等措施来加强村干部队伍建设。三是通过深化“党员先锋指数考评”机制，严格规范党员发展，强化党员教育培训、推动党员志愿服务等措施加强党员队伍建设。以此，达到提升村级党组织领导、服务农村发展能力的目的。

2、突出基层党组织的政治属性和服务功能，实行“党建+”工作方式。“党建+”工作方式通过将基层党建工作有机融入农村经济社会发展各方面、全过程，以党建工作引领推动农村经济、生态、综治、文化等各项事业全面发展。目前，余杭区的“党建+”方式主要包含“党建+生态、党建+民生、党建+产业、党建+人文”四方面内容。

3、完善村组织运行机制，实行村“两委”联席会议制度，即由村级党组织和村委会联合组成村“两委”联席会议，作为村里的最高决策机构，村里的重大事物必须经过两委会联席会议审议通过，以此协调村级党组织和村委会这两个农村治理权威组织之间的关系。

（二）推动政府协同治理

协同治理是指在政府发挥主导作用的同时，充分尊重社会的主体地位和独立性，通过构建制度化参与平台，在多方协商、讨论的基础上实现政策的认同，促进协同行动。[4]协同治理要求政府在农村民主治理中发挥主导作用，承认和尊重社会自治，并且建立政府治理与社会自治的互动衔接。围绕着这一要求，针对政府部门间条块分割和政府的行政权对村民委员会自治权挤压导致农村社会自治功能扭曲的现实，余杭区采取了改造政府核心职能、开展基层权力清理、建立政府与自治组织互动等创新做法。

1、运用“互联网+”先进理念，改造政府核心职能。2015年，余杭区建立基层社会治理大联动工作机制[5]，应用现代信息技术，打造一套归口收集、分流交办、答复反馈、监督制约、考核奖惩的信息系统，打破部门壁垒，整合综合治安防控、城管执法、环境监管、安全监管、税务征收等执法管理资源，使政府基层治理逐渐从条块分割向协同合作转变，提升政府管理和服务的效率和质量。

2、清理政府行政权力，厘清政府治理、社会自治的关系。2014年，余杭区下发《关于开展村（社区）“机构挂牌、考核评比、创建达标”情况清查整治的通知》、《关于深入整治村（社区）“牌子多”等问题的通知》，采取“牌子下墙”、“考核限行”、“台账电子”等措施，有效减轻了村的行政性负担。为保障清理成果，同年，余杭区出台《余杭区村（社区）工作事项准入实施意见》，明确了准入村（社区）的余杭区直单位工作任务29项和22个准入的盖章事项，规定其他需要进村（社区）的组织机构、工作任务、考核评比、盖章证明等相关事项的准入程序。在此基础上，余杭区进一步制定《杭州市余杭区人民政府关于开展政府部门职权清理 推行权力清单制度的通知》，在清理了31家部门的行政权力的基础上形成并公布了政府行政权力清单。此后，又编制和公开了政府行政责任清单。

3、建立委托管理和购买服务制度，建立政府与自治组织的互动。余杭区规定，对确实需要村自治组织协助政府办理的具体行政事务，按“权随责走、费随事转”的原则，实行委托和购买服务的方式，由政府各部门与镇（街道）协商，确定工作要求和落实项目经费。镇（街道）统一与村自治组织签订委托和购买服务协议，明确工作要求、目标任务和经费支付方式。

（三）健全村级民主自治运行机制

余杭区以巩固和深化“民主法治村（社区）”创建为载体，推进村级自治的制度化、规范化和程序化。一是完善民主选举模式。探索实行村级党组织无候选人带职直选、村民委员会自荐直选、村级经联社社员直选、村民代表直选和组长直选。二是完善民主管理制度。2014年，余杭区编制《村务公开和民主管理工作规范》，进一步加强村务公开与民主管理规范化建设，成为全国首个村务公开和民主管理规范的地方标准。三是落实民主决策制度。严格执行“六步法”决策程序，充分发挥村民会议或村民代表会议的议决功能，把知情权、选择权、决策权真正交给广大党员群众。四是健全民主监督制度。严格按照党务村务财务公开目录、公开程序、公开方式的要求实行公开，并通过经常性的监督检查制度，解决好全公开、真公开和及时公开的问题。

（四）培育社会组织

农村民主治理离不开成熟和专业的社会组织。余杭区一直重视社会组织的培育，在支持、规范、引导上进行了有效的思路创新和措施创新。2012年，余杭区下发《关于加快培育发展社会组织的实施意见》，大力培育发展慈善类、服务类等社区社会组织，推进“三社联动”。2014年，余杭区建立社会组织孵化基地，为初创期公益机构提供公共空间、管理咨询、能力建设、资源对接等服务。2015年，余杭区出台《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》、《余杭区政府向社会力量购买服务指导目录》和《社会组织承接政府转移职能和购买服务推荐性目录》，加快政府职能转变，激发经济社会活力，提高公共服务供给效率和质量。

（五）建立有序参与社会治理的机制

农村建设的主体是村民，村民参与是推进农村民主治理的关键所在。在推进农村民主治理的实践中，如何搭建参与平台、推动各方参与，已成为党和政府以及社会力量服务公民、实现治理的难点所在。余杭区在这方面也进行了一定探索。一是建立和完善街道民主协商议事会议制度。在建立街道民主协商议事会议制度的基础上，推动民主协商向行政村、自然村、村民小组延伸，围绕群众关心的重大事项和热点难点问题开展专题协商，将协商中收集到的意见建议及时融入基层党组织决策部署，提升科学决策、民主管理的能力和水平；二是全面制订、修订和实施村规民约，用村规民约的形式规范和引导村民实现自我管理；三是重视家庭家教家风，广泛开展“立家训、树家风”等乡风评议活动，积极培育基层文明道德风尚。

余杭区的农村民主治理实践围绕着各治理主体的功能调适，针对农村民主治理的需求调整各主体的功能定位，有效协调农村治理的各种力量，提升了农村治理的法治化、民主化程度，取得了较好的治理实效。首先，明确党在农村民主治理中的领导核心地位，通过加强村级党组织的自身建设提升村级党组织在农村民主治理中的领导和服务能力，同时创新党的领导和服务方式，通过党建+工作方式将党建工作有机融入农村经济社会发展的各方面、全过程，提升服务的实现程度，提升党的威信，巩固党在农村的领导地位。其次，通过改造政府核心职能、开展行政权力的清理、建立政府与自治组织互动，不仅体现了政府对村民自治主体性的尊重，更是发挥了政府在农村民主治理中的主导作用，实现了政府功能的有效归位。再次，对村民自治运行机制的完善和对社会组织的培育体现着党和政府对社会自治的引导，是党、政府和自治主体有效互动的生动实践。最后，农村治理的主体应是农民，因此培养农村的民主法治意识，锻炼农民的参与能力让农民实现民主治理应是农村民主治理的落脚点。余杭区建立“群众有序参与社会治理”机制为农民参与公共事务提供了有效条件，对于农民法治观念、公共精神的培养，参与能力的锻炼起到了较好的推动作用。

三、农村民主治理中各主体的功能定位及实现路径

正在探索中的余杭区农村民主治理实践，可能存在着不足和不够完善的方面，但是它为其他地方开展农村治理提供了一定的视角。结合余杭农村民主治理的实践，从农村治理的主体出发，可以进一步从以下四方面探索。

（一）推动村级党组织功能转型

中国共产党的执政地位赋予了村级党组织在农村治理中的领导地位。然而，在多元治理结构中，村级党组织要保证和实现其领导权，需要村级党组织及时进行功能转型，逐步回归政党本身，即应根据中国共产党的性质和宗旨以及农村经济社会发展的实际，承担起农村党组织为巩固党的执政地位而应承担的功能[6]。为此，对村级党组织提出了三方面的要求：

1、在工作方式上，村级党组织应从治理的基本要求出发，注重与其他治理主体间的沟通、合作与互动，以平等协商方式来实现党的领导。要正确处理好村级党组织与其他治理主体之间的关系。重点是要处理好村级党组织与村民自治组织、村级党组织和农村经济合作社这两对关系。要厘清村级党组织、村民自治组织和农村经济合作社各自的职权范围，在坚持村级党组织的领导地位的同时，要明确村级党组织的领导不是对村民自治组织和农村经济合作社工作的微观干预，而是进行宏观上的规范、引导与服务。

2、在作用途径上，村级党组织应从回应农村的发展需求和村民的诉求出发，通过引领、带动、融入、统筹等途径推动农村发展，将党的领导扎实体现在党对群众的经济、文化、政治等服务中。

3、在自身建设上，村级党组织要不断进行自我更新和强化，包括：按照有利于党员教育管理和作用发挥、适应农村治理结构的要求，进一步优化和规范村级党组织的结构，实现组织的有效、全面覆盖；通过加强村级党组织领导班子培养和建设、加强党员队伍建设，提升村级党组织的服务能力，提高服务的实现程度。

（二）推动基层政府职能转变

1、加强政府整体性作用的发挥。探索有效机制，提高政府的履职效能，发挥政府在农村民主治理中的主导作用。

2、明确政府的权力边界。要落实好政府及其工作部门权力清单制度，通过编制和公开权力清单，明确基层政府的权力边界，实现“政务”和“社务”的有效切割，建立政府与自治主体的互动基础。

3、建立与社会组织的公共服务转移衔接机制。一方面，在社会管理和公共服务职能转移前，就要对将来可能承接的社会组织进行物色并开展针对性的培养，通过提供专业培训、技术孵化、投资融资、管理咨询等服务进行孵化，使其具备承受能力；另一方面，对转移给社会组织承担的职能事项，转出职能的政府部门应设立相应的指导期，切实加强对社会组织的资质审查、跟踪指导、服务协调和绩效评估，及时发现并解决问题。以此，加快政府职能的转移和让渡，实现现代化的公共治理模式。

（三）加强农村自治力量培养

1、完善村民自治机制。通过调整村级权力系统的内在结构，明晰村级组织的权责，规范村级组织之间的关系，优化决策权、执行权和监督权的运行机制。一是规范村民或代表会议的决策权。凡涉及村民切身利益的重要村务均由村民会议或村民代表会议进行决策。通过告知决策事项并征求群众意见，会议表决通过重要事项，听取和评议村委会决策执行情况报告来规范。二是落实村民委员会的执行权。通过制定实施决议的方案，负责组织实施各项决议，报告决议执行情况等途径来落实。三是保障监督权。监督权由村务监督委员会实施，通过参与重要事项决策，全程监督村务决策执行情况，收集反馈群众意见建议等途径行使监督权。

2、进行社会组织功能再造。一方面，要结合农村治理的需求对社会组织的服务功能进行精确定位，以服务的专业性和精准度确保社会组织作用的发挥；另一方面，要按照现代社会组织的要求，完善社会组织的内部治理结构，规范运作。

3、加强农民民主教育。农民的民主教育不能光停留在宣传层面，要通过积极开展民主恳谈、听证会、专题协商会议等方式积极创造条件，在民主实践中培养村民的公共精神，法治观念，宽容和妥协的精神，训练民主技巧，学习民主方法，提高民主参与的程度和实效。

（四）建立多样化的协商治理机制

农村民主治理的实现要求各主体间相互尊重各自的主体地位和独立性，通过构建制度化参与平台，在多方协商、讨论的基础上实现政策的认同，促进协同行动。因此，需要提供一个公共平台供多元主体进行利益博弈，通过理性的利益表达、协商，实现多元利益主体的谅解、妥协和互信。

[注释]

[1]格里·斯托克，华夏风.作为理论的治理：五个论点[J].国际社会科学杂志（中文版），1999（1）.

[2]参见《中华人民共和国村民委员会组织法》第2条、第5条，中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/huiyi/cwh/1117/2010-10/28/content_1602777.htm.

[3]孙荣.社会组织如何融入基层治理创新[J].人民论坛·学术前沿，2015（2）.

[4]李慧风.制度结构、行为主体与基层政府治理[J].南京社会科学，2014（2）.

[5]大联动治理机制是指通过建立区、镇街和村社网格三级“王”字形运行机制，实现基层治理的信息共享、资源整合、条抓块保和整体联动。在区级层面，建立区社会治理大联动中心，作为综合指挥平台，发挥统筹、协调、指挥、督查职能。在镇街层面，以原有的社会服务管理中心为承接大联动的指挥平台，与综治、市场监管、综合执法、便民服务等平台对接，同时整合镇街现有承担监管职能的人员、区级部门派驻机构的人员、未设派驻机构的区级部门下派的执法人员，探索建立联合执法、综合执法工作模式，由镇街统一领导。在村社区层面，以党建网、综治网为基础，依照城市型、城郊型、农村型、专属型网格分类标准，把全区划定为1341个网格，逐步叠加综合治安防控、城管执法、环境监管、安全监管、税务征收等工作。网格长由村（社区）两委班子成员担任，承担思想引领、信息传递、隐患排查、矛盾调解、民生服务等五项职责.

[6]吴梅芳，陈定洋，玄富春.论农村基层党组织的功能变迁[J].理论视野，2008（6）.