建立我国宪法宣誓制度初探

史达

【摘 要】 本文分析了外国宪法宣誓制度及其可供借鉴之处，提出了建立我国宪法宣誓制度的初步设想。包括明确宣誓主体、明晰宪法宣誓的法律渊源、宪法誓词、宣誓的组织实施和违誓的法律后果等内容。

【关键词】 宪法宣誓制度；程序；法律后果

宪法宣誓是指国家工作人员在就职时宣誓遵守并效忠于宪法的一种仪式，具有正式性、权威性以及法律效力。联合国193个成员国的现行宪法中，已经有177个规定了宣誓制度，可以说宪法宣誓已经成为国际惯例。[1]然而，我国一直没有规定宪法宣誓制度，这不符合我国依法治国的基本理念，也难以真正确立宪法在国家事务中的权威地位。有鉴于此，党在《决定》[2]中明确规定： “将每年十二月四日定为国家宪法日”、“建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓”等举措，为宪法之落实实施提供了政策保障。但是由于法律尚未对宪法宣誓程序进行详细规定，在刚刚过去的“宪法日”中，多地举行的宪法宣誓活动没有统一规范、流于形式，非但没有起到预期效果，反而使民众对宪法宣誓的有效性产生了怀疑。对此，个人认为，可在宪法总纲中增加一条修正案专门进行规制。修宪之后还应当制定《中华人民共和国宣誓法》，具体规定宪法宣誓制度的宣誓主体、形式、誓词、组织实施、以及法律后果等方面的内容。同时还应该修改《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国法官法》和《中华人民共和国检察官法》，从而建立完备、多层次的宪法宣誓制度。

一、外国宪法宣誓制度及其借鉴之处

1215年英王约翰在英国《大宪章》中明确表示“余等与诸男爵俱已宣誓，将以忠信与善意遵守上述各条款。”由于《大宪章》被视为现代宪法的雏形，因此这里国王的宣誓就看作是宪法宣誓制度的最早来源。自此以后，多部宪法均明文规定了宪法宣誓制度。如德国1919年《魏玛宪法》第42条，美国1787年《美利坚和众国宪法》第2条，菲律宾1973年《菲律宾共和国宪法》序言第8条，意大利1947年《意大利共和国宪法》第91、93条，埃及1976年《阿拉伯埃及共和国永久宪法》第110、155条等，都直接规定了誓词的主体和内容，使得宪法宣誓制度有了法律依据。把宪法宣誓制度规定入宪，可以使这一制度受到宪法的保护，具有最高的法律效力。

《美国宪法》第2条第1款规定：“总统应在执行其职务之前作如下宣誓或代誓的宣言：‘我谨庄严地宣誓，愿以忠诚执行合众国总统的职务，并尽最大的能力维护、遵守、保卫合众国的宪法。”仅仅只有44个字就将宣誓主体、担任的职务以及应履行的义务说的清楚明白，易于记忆，便于操作，有很好的借鉴价值。

另外，外国领导人就任宣誓一般采取全国直播的方式，场面庄严肃穆，容易激起民众对宪法的敬畏之情，也有力的证明了就任的合法性。以美国为例，总统宣誓就职的仪式公开、程序严谨、规格极高：前任的政府官员和社会名流应邀出席、数千民众现场参与见证、数百万群众通过流媒体观看总统的就职典礼，使得就职典礼气氛热烈而庄严。这样，既可以树立宪法的权威性，也使得民众参与进来，提高了宪法宣誓的公信力。

二、建立我国宪法宣誓制度的初步设想

通过对比多国宪法，结合中国的实际情况，个人认为，宪法宣誓制度应当包括宪法宣誓制度的法律规定、依据、主体、誓词、宣誓形式、违反誓言的法律后果等方面的内容。

1、宣誓主体

《决定》中明确规定：“凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓”。因此，宪法宣誓的主体必须同时具有两个身份：一是国家工作人员，二是由人大及其常委会选举或者决定任命。[3]

由于中央军事委员会主席、中央军事委员会其他组成人员并非国家工作人员，其任命不是国家行政机关决定，而是由全国人民代表大会选举产生的，人数较少。因此，若单独为其建立宪法宣誓制度有多余之嫌，故而不再单独为其设立宪法宣誓制度。同样的，根据国际惯例，驻外全权代表（尤指大使）一般是在其他国家领导人接受其国书时履职，此时宣誓意义不大。因此也不再为其设立宪法宣誓制度。

这样，经过筛选分析，我国的宪法誓词应该分为四类：国家主席的誓词、人大常委会的誓词、行政机关的誓词以及司法机关的誓词。这种分类是基于各个职务系统的独立性和特殊性所做出的。国家主席代表中华人民共和国，地位超然，将其誓词单列出来很有必要。人民代表大会是我国的最高权力机关，而常委会是其常设机构，主要代表人民，只有进行宣誓才能体现职责的神圣性，才能更好的代表人民意志。而行政机关和司法机关则是由于职责相差较大，二者各有誓词才能体现分工、明确职权范围。

2、宪法宣誓的法律渊源

宪法宣誓制度需要建立完备、多层次的法律体系，才能保证顺利有序的进行，才能体现其权威性、正式性与法律效力。

（1）《中华人民共和国宪法》。宪法是我国的根本大法，具有最高的法律效力。只有在宪法中明确规定宪法宣誓制度，才能体现其权威性。因此，应当在《宪法》第一章总纲中，增加一款，专门规定宪法宣誓制度。建议在第5条后增加一款：“经人大及其常委会选举产生的国家工作人员非经对宪法宣誓，不得履行职务。”

同时，鉴于国家主席的特殊地位，其宪法誓词应写入宪法。《宪法》第81条规定：“中华人民共和国主席代表中华人民共和国……”。由于宪法赋予了国家主席代表国家的权能，那么国家主席的宪法宣誓就应该具有最高的权威性。而将国家主席的宪法誓词写入宪法中，就可以最大限度的提高国家主席宣誓的公信力，也可以大大提升宪法在普通民众心里的地位。建议在第81条后增加一条，作为第82条，专门规定国家主席的宣誓词。

另外，根据我国宪法，副主席没有独立职权，只是在主席缺位时，履行主席职责。因此，副主席可以和主席同时宣誓，宣誓词也可以相同。

（2）《中华人民共和国宣誓法》。仅仅在宪法中规定宪法宣誓制度是不够的。或者说，应该有单独的法律对宪法宣誓制度做出具体规定，才能使其具有可行使性。因此，应当就制定《中华人民共和国宣誓法》的方式专门对宪法宣誓制度做出规制，理由如下：

首先，《中华人民共和国宣誓法》应当归属于宪法类法律。这样，可以赋予宪法宣誓制度以较高的权威性。有利于提高宪法在普通民众心中的地位，也可以提高宪法宣誓的公信力，避免宪法宣誓流于形式。

其次，单独立法，而不是直接把宣誓制度全部写入宪法，可以避免过分增加宪法的篇幅，以维护宪法的稳定。不过，这也不意味着不变动宪法条文。恰恰相反，应当微调宪法条文，增加对宪法宣誓制度的规定，以突出其重要性。

再次，法律若要实施，必须可以分为实体和程序两个方面。实际上，程序的设置往往会更加重要，因为没有程序的保障实施，实体法的规定根本不可能落到实处。因此在《中华人民共和国宣誓法》中，除规定宪法宣誓制度的依据、宣誓的主体、誓词外，更应该规定宣誓的形式和组织实施以及违反誓言的法律后果等方面的内容，使得整个宣誓制度有法可依。

第四，任何一部法律都应当规定违反法律规定的法律后果。《中华人民共和国宣誓法》也不应当例外。违反宪法宣誓制度有两种可能：宣誓不成立（宣誓无效）或者违反誓言（违反宣誓内容）。前者指的是在宣誓时违反程序或程序瑕疵（如读错宣誓词等）导致宣誓失效；后者是指在宣誓后宣誓人违反誓言的行为。针对这两种行为，法律都应规定明确的惩罚措施及后果。

（3）《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。人民代表大会是人民参与管理国家事务最重要的方式之一。人民通过自己选出的人大代表审议、表决、参与国家法律、法规的制定和修改；决定重大事项；选举、决定任免国家机关组成人员；监督法律的实施情况；监督政府和法院检察院的工作。由于人大代表并非独任制，故而，人大代表不属于国家工作人员。现实中，部分人大代表在选举时并没有考虑人民意志，随意行使的投票权，贿选现象时有发生。此时，人大常委会作为人民代表大会的常设机构，应发挥自己的监督作用。由于人大常委会组成人员属于国家工作人员，因此，人大常委会组成人员进行宣誓十分必要。

《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中规定了全国人大常委会和地方人大常委会的组成和选举方式，应在其中增加条文，专门规定“全国人大常委会委员长、副委员长、秘书长、委员在宣誓后方可履行职务”、“地方各级人大主任、副主任、秘书长（省级才有）、委员在宣誓后方可履行职务”。这样，就能增强他们在工作中的使命感和神圣感，使得更好的代表人民。

（4）《中华人民共和国行政法》。行政机关对内行使行政管理职能，对外具有外交、经济合作等职权。由于我国有一系列的行政法规规制行政机关的活动，所以有关宪法誓词的规定应当在行政法规中有所体现。建议在《中华人民共和国公务员法》中有所体现，如“本法规定的国家工作人员非经对宪法宣誓，不得履行职务。其他法律有规定的，从其规定。”其中，“本法所规定的国家工作人员”应该通过法条做出明确规定。

（5）《中华人民共和国法官法》和《中华人民共和国检察官法》。我国的司法机关分为人民检察院和人民法院两个机关。由于这两个机关的职责都是为了维护国家的法律秩序，因此可以归为一类。根据前文分析，人民检察院中应该宣誓的人员有：最高人民检察院检察长、副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长、地方各级人民检察院检察长；人民法院中应该宣誓的人员有：最高人民法院院长、副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长、地方各级人民法院院长。

《中华人民共和国法官法》和《中华人民共和国检察官法》这两部法律是规制法官和检察官的，在其中明确规定宪法宣誓制度有助于增强司法机关工作人员的责任心。建议其中加入“关于宪法宣誓制度按照《中华人民共和国宣誓法》的有关规定执行”等类似条文，同时还应将上文中列出的应该宣誓的人员写入相应的法律中。

3、宪法誓词

根据主体不同，可分别为国家主席、人大常委会、行政机关和司法机关设计宪法宣誓词。总体原则是保证誓词简短精悍、便于记忆，同时必须明确宣誓人的义务、职责承诺和效忠对象，体现宪法精神。

（1）国家主席的宣誓词：我谨庄严宣誓，忠于中华人民共和国、忠于人民，忠实履行国家主席的职务，遵守、维护宪法，全心全意为人民服务，为中华民族的伟大富强奋斗终身。

首先，“忠于中华人民共和国、忠于人民”是任何国家工作人员都必须做到的。这句话包含的含义有：维护国家领土完整；保证国家主权不受侵犯；不出卖国家、人民的利益；

其次，“忠实履行国家主席的职务”指出了国家主席应当承担的责任。国家主席应当在宪法赋予的权利范围内履行职责，既不能超出职权行事，也不能怠于行使职权；

再次，“遵守、维护宪法”是国家主席的应尽义务。宪法是国家的根本大法，也是国家权力的法律来源。作为国家的最高领导人，必须要带头遵守宪法，与违宪行为作斗争；

第四，“全心全意为人民服务”是国家主席应当时刻遵守的承诺。在我国，人民是国家的主人，人民利益高于一切。只有把自己放在人民公仆的位置上，才能保持为人民谋福利的本心，才能使国家长治久安；

第五，“为中华民族的伟大富强奋斗终身”体现了民族特色。国家主席是国家对外的代言人，代表着国家的形象，也代表着中华民族的形象。因此，他的誓词应当与外国领导人的宣誓词能够区分开来。这就是本句话的意义所在；

第六，国家副主席在宣誓时，只需将“主席”变为“副主席”即可。

（2）人大常委会的宣誓词：我谨庄严宣誓，忠于中华人民共和国、忠于人民，认真履行人民赋予的权利，遵守、维护宪法和法律，监督其他国家机关履行职责，维护每一个公民的合法权利。

首先，人大代表必须珍视自己的权利。作为大民代表大会的常设机构，常委会组成人员必须切实履行自己的职责，引导代表们认真负责的完成人民赋予的神圣使命；

其次，根据宪法及法律，人民代表大会及其常务委员会有监督其他国家机关的职责。只有切实履行该义务，才能使国家长治久安，才能使人民当家作主；

再次，作为唯一有权解释宪法的机构，人大常委会必须一切从人民利益出发，为维护每一个公民的合法权利而努力。

（3）行政机关的宣誓词：我谨庄严宣誓，忠于中华人民共和国、忠于人民，忠实履行___的职务，遵守、维护宪法和法律，并尽我最大可能的为人民谋福利。

本誓词与国家主席的誓词略有不同，主要是出于行政机关公务庞杂，涉及范围极广的原因。

其一，行政机关职务很多，不能一概而论，在宣誓词中应根据需要自行填写职务；

其二，在“遵守、维护宪法”中增加了“和法律”，使其变为“遵守、维护宪法和法律”。其实，由于《宪法》第5条规定了：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”。从这个层面看，“遵守、维护宪法”当然包括了“遵守、维护法律”。之所以要单列出来，是考虑到在行政行为中，大量的法律法规纷繁复杂，不依法行政的行为时有发生，造成了很多的“官民对立”情况。因此，在本句中加入法律是注意性规定，督促行政机关依法行政；

其三，“并尽我最大可能的为人民谋福利”更为白话。由于行政机关贴近普通民众的生活，更加平实的言辞更容易拉近与百姓的距离，利于开展工作。

（4）司法机关的宣誓词。我谨庄严宣誓，忠于中华人民共和国、忠于人民，忠实履行___的职务，遵守、维护、执行宪法和法律，平等的对待每一个人，为公平正义的实现奋斗终身。

鉴于司法系统工作的特殊性，其誓词应该与前两者有所区别。表现在以下几个方面：

第一，誓词中的空格里，应该根据自己的职务，进行填写；

第二，在“遵守、维护宪法和法律”中增加了“执行”。这是由司法机关的工作性质决定的；

第三，“平等的对待每一个人”是司法独立的标志。作为检察官和法官，必须能够排除外界干扰，做到法律面前人人平等；

第四，“为公平正义的实现奋斗终身”这就是司法工作人员的天职所在。人民赋予他们权利，就是希望他们可以秉公执法。因此，本句就是要司法工作人员做出承诺，尽职尽责。

4、宣誓的组织实施

好的制度必须有相应的程序配合才能有效的实施，才能最大程度的发挥价值。对于宪法宣誓制度来说也是如此。下面将讨论宣誓的时间、地点以及仪式的流程，以期可以发挥宪法宣誓的最大社会效益。

（1） 时间。宪法宣誓应该定于国家工作人员正式履职的第一天。在我国，须经选举产生国家工作人员一般在人民代表大会即将闭幕时，方才经选举产生。此时选举产生的，既包括人大常会，行政机关，还包括司法机关的国家工作人员（中央还包括国家主席），人数众多，誓词不同，且时间紧张。此时宣誓容易产生混乱。因此，较好的选择是在国家工作人员正式履职的第一天宣誓，好处有二：第一是时间充足，仪式可以充分准备；第二是就职当天，各个被选举人在自己的工作单位宣誓，互不影响。

（2）地点。如上所述，把宪法宣誓的地点放在其就职单位较为妥当。第一，每次人大会议选举产生的国家工作人员人数较多。若规定统一地点，因人数问题，会浪费大量时间。第二，由于每次选举产生的既有行政机关的，还有司法机关的，两个系统的人员誓词不同，若在一起宣誓，易产生混乱。因此，如果宪法宣誓的地点在其就职单位，就可以相互之间不受影响，有序的进行宣誓仪式。

（3）流程。通过下列流程，可以使整个宪法宣誓仪式顺利进行：

第一，面向国旗，唱国歌。国旗是国家的象征，唱国歌是表达对祖国热爱之情的最主要方式之一。因此，在肃穆庄重的场合，面对国旗唱国歌是非常必要的；

第二，由宣誓人所就任职务的前任国家工作人员（无前任则由直接上级领导）双手平持宪法，宣誓人左手放于宪法上，右手高举过头顶，在前任的引导下宣誓。这样做的好处就是将责任交接到继任者手中，使其快速的融入到工作中；

第三，背诵宣誓词。由于誓词较短，不需要引导，直接背诵即可；

第四，在宣誓词下签名。这是非常重要的一步，也是经常被忽略的一步。宪法宣誓是有法律效力的，而不仅仅是一个形式。违反誓言要承担相应的法律后果。书面签字并存档，也是一种威慑手段。

（4）媒体。国家工作人员的宪法宣誓仪式应当有适当的媒体在场，对仪式录音录像，并予以播放，使人民群众都能作为见证人。由于国家主席地位的特殊性，其就职的宪法宣誓仪式应当盛大且严肃。具体可以借鉴美国总统的就职典礼，邀请前政府要员、社会名流、普通民众到场观礼等，同时可以进行现场直播。这样的仪式设计是为了增强民众的法律信仰。与此同时，全国乃至全球范围内的直播也是对世界的宣告：中华人民共和国新任国家主席正式就职，合法有据，提高国际影响力。

5、违誓的法律后果

如果宣誓人违反了自己的誓言，就是违宪行为，必须受到法律制裁。这样的规定可以提高违誓成本，保持队伍的廉洁性与凝聚力。

三、总结

宪法作为国家的根本大法，也是国家权力的来源，因此必须保持对宪法的绝对尊重。宪法宣誓不是一种单纯的仪式，而是提高全民法律信仰的重要组成部分，是依法治国的应有之意。与此同时，也不能把宪法宣誓制度看成是万能的，任何制度都必须有法律作为保障。无论是修宪、修改法律，抑或是制定《中华人民共和国宣誓法》，其根本目的都是为了保障该制度有效的运行。向宪法宣誓目的在于强化国家工作人员的法制意识，让他们牢记自己的权力来源于人民，只有为人民尽职服务才能体现自己的价值。另外，严格庄严肃穆的就职宣誓仪式，也可以增强他们的使命感与神圣感。于此同时，还必须加强对宣誓人的监督，对任何违反誓言的行为都要追究。

【注 释】

[1] 王海，杜贵荣.向宪法宣誓.青海日报，2014-12-10.

[2] 2014年10月20日至23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》.

[3] 根据宪法及相关法律的规定，符合条件的宣誓主体有：1、中华人民共和国主席、副主席；2、全国人大常委会委员长、副委员长、秘书长、委员；3、国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长；4、中央军事委员会主席、中央军事委员会其他组成人员的人选；5、最高人民法院院长、副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长；6、最高人民检察院检察长、副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长；7、驻外全权代表。8、地方各级人大主任、副主任、秘书长（省级才有）、委员；9、省长、副省长、自治区主席、自治区副主席、市长、副市长、州长、副州长、县长、副县长、区长、副区长、乡长、副乡长、镇长、副镇长；10、人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长；11、地方各级人民法院院长；12、地方各级人民检察院检察长.

【参考文献】

[1] 姜士林等主编.世界宪法全书[M].青岛出版社，1997.1263.

[2] 马红霞.宪法宣誓制度在我国的构建[J].湖北警官学院学报，2015.8.

[3] 张萌萌.宪法的伟力源自信仰[J].浙江人大，2014.11.

【作者简介】

史 达（1992.3-）男，河南驻马店人，硕士研究生在读，法律硕士，研究方向：刑事诉讼法.