统筹户籍制度与农村土地产权联动改革的对策研究

邢冬静

摘要：在经济全球化和市场一体化的背景下，建立统一的城乡户口登记制度和统一的城乡土地市场是经济迅速发展的客观要求，也是社会发展的必然趋势。自国务院颁布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》至今，全国已有24个省份出台了户籍制度改革方案，户籍新政的地位已不言而喻，因此统筹户籍制度与农村土地产权联动改革已迫在眉睫。本文将从联动改革的角度出发，分析联动改革进程中的现状及问题，并提出对策与建议。

关键词：户籍制度改革；农村土地产权改革；联动改革；对策研究

中图分类号：D631.42 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）007-0000-01

一、户籍制度改革与农村土地产权改革的现状

（一）户籍制度改革的现状

中国的户籍制度具有鲜明的时代特征。二元户籍制度到一元户籍的发展反映了中国政治和经济的变迁，农业大国向工业大国的转变，计划经济向市场经济的转变，都是引起户籍制度改革的动力。2014年国务院颁布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确提出了要积极稳妥地推进户籍制度改革，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，促进有能力的农民“市民化”。截止到目前全国已有24个省份出台了改革方案，改革路径呈现了五大亮点，第一，取消农业与非农户口界限，破题城乡二元壁垒；第二，特大城市可积分落户，北京上海等大城市率先试点；第三，调整户口迁移政策，引导人口“梯度转移”；第四，健全人口信息管理制度，促进政策精准有效；第五，充分尊重农业转移人口意愿，力保合法权益。

（二）农村土地产权改革的现状

我国现行的农村土地所有制结构是在1962年实行的“三级所有，队为基础”的制度上确定的“三权分离”制度—即农村土地所有权、农户承包权、土地经营权。尽管2014年中央一号文件再次明确规定，在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，但是在实际操作中，仍存在土地产权属性不明确、产权主体的“集体”概念模糊、农村土地承包经营权流转方式不完善、宅基地使用权的登记和流转环节出现漏洞等一系列问题。展望未来，我国农村土地产权改革的工作任道而重远。

二、户籍制度与农村土地产权联动改革进程中的“拦路虎”

（一）市民化财政成本太高，联动改革遭遇资金瓶颈

《中国城市发展报告》与《城市蓝皮书》中显示，目前我国东、中、西部地区农业转移人口市民化的人均公共成本分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元，全国农业转移人口市民化的人均公共成本约13.1万元，预计2030年前我国有3.9亿农民需要市民化。据此推算，到2030年前全国市民化所需公共成本就需大概51.1万亿元，这笔巨大的支出将成为财政负担。

（二）“土地换社保”的失地农民的城乡权利不平等

区域经济的发展不平衡是引起户籍制度和农村产权联动改革的结果与预期目标差距大的根本原因，尽管在贯彻落实国家政策的努力下，城乡之间的差距在不断缩小，但是城乡一体化发展的愿景是一个循序渐进的过程，并不能一蹴而就。“土地换社保”是农民“市民化”身份转变的具体折射，有条件的农民放弃土地进城，并没有享受到与城市居民的同等的权利和待遇，例如社保、教育、住房等基本的公共服务和社会福利。

（三）老百姓封闭陈旧的思想，土地依赖心理严重

中华文明起源于西周时期的农耕时代，农耕乃衣食之源，文化之根，自给自足的家庭生活决定了农耕文化静定和保守的特征，使中国老百姓对土地产生了深深的依赖，“落叶归根”的土地情怀根深蒂固。因此即使有条件进城的农民对于“农转非”和有偿放弃其享有的农村土地承包经营权和宅基地使用权有着特别强烈的抵触情绪，这不仅违背了加快市民化的理念，也严重阻碍了农村土地产权改革的进程，不利于土地资源的优化配置，也不利于城镇一体化的发展，对中国经济产生了消极的影响。

三、完善户籍制度与农村土地产权联动改革的对策与建议

（一）从政府角度

政府应该坚持公共利益的视野出发，制定更多符合实际需要的优惠政策，加大对农村地区的财政投入，增大“扶持”力度，解决户籍制度和农村土地产权联动改革中出现的资金压力；因地制宜地采取措施，通过“引进来”和“走出去”地战略方针来发展自身经济，从而最大程度地缩小城乡差距，为联动改革提供坚持的物质基础。

（二）从法律角度

完善联动改革进程中的相关配套法律法规，从根本上保障改革的顺利进行。尽管各省市响应国务院的号召，已在《关于进一步推进户籍制度改革的意见》的基础上出台了户籍制度改革方案，但是仍需进一步完善实施办法；尽管涉及农村土地产权的法律法规有不少，例如《农村土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》《中华人民共和国物权法》《土地管理法实施条例》等，但这些都比较笼统概化，还需要进一步细化，其中涉及到退出机制、补偿标准、农民社会保障等环节的相关配套法规仍需完善。

（三）从市场角度

户籍制度和农村土地产权联动改革的目的不仅仅是为了合理配置土地资源，重组各种生产要素参与分配，增加农民的财产性权利，激活市场和资本的活力，更是为了真正实现城乡基本公共服务和社会福利的均等化。

（四）从农民角度

通过多元化，多层次的教育来提高农村居民的综合素质，利用各种渠道推进农村对外交流的广度和深度，以知识和变革观念来取代农民原有的经验，因为户籍制度所附加的优惠政策只是输血机制，而提高农村居民素质才是造血机制。只有自身意识到户籍制度和农村土地产权联动改革的优势，自觉地、主动地、积极地配合工作，才能从根本上解决新农村建设中出现的各种问题，也才能更快地实现城乡一体化发展的宏伟蓝图！

参考文献：

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[3]黄鹏进.农村土地产权认知的三重维度及其内在冲突—理解当前农村地权冲突的一个中层视角[J].中国农村观察，2014（06）.