英国警察法变迁及其启示

娜日斯

【摘要】英国被视为现代警察的发源地，分析其警察的队伍建设过程，可以使我们从源头上认识和总结警察队伍建设的规律，而英国依法治警之路在世界近现代史上可谓独树一帜，从职业警察建立至今，已经有上百部的关于警察的成文法律，在我国强力推进依法治国的今天通过警察法来研究队伍建设正契合了时代、社会的要求。

【关键词】英国制服警察 英国警察队伍建设 英国警察法

【中图分类号】C930 【文献标识码】A

18世纪以来，工业革命给英国的政治经济和社会生活等带来了巨大的影响，在享受工业革命带来的繁荣和发展的同时，贫困的烦扰、不良社会环境的滋生以及传统社会管理的失效等使得英国的治安状况出现严重的危机。因此，18世纪中叶，改革者们都在为建立能够应对新环境的警察队伍而努力探索，但是由于英国社会地方自治的原因以及受到欧洲文艺复兴的影响，许多英国人并不觉得建立新型警察队伍有利于公共秩序的好转，在各个势力的强烈反对下，该计划没有实现。1822年罗伯特·比尔接任内政大臣，为了建立良好的公共秩序，罗伯特·比尔希望组建一支由中央控制的新型警察队伍，然而由于社会传统、保守势力等多方面的阻力并没有什么实质性进展，但是比尔并没有因此而中断努力，终于在1829年《大伦敦警察法》通过，使新警察制度在伦敦确立。

英国警察队伍的发展历程

自1829年建立职业警察制度起，英国警察被人们称之为“新警察”，与旧式警察相比，“新警察”有职业化和身份合法化两大特征：第一，新警察制度的建立改变了英国传统的义务警察旧制度，建立起了具有统一的制服、固定人员、固定组织、统一标准的行为准则的职业化警察队伍。第二，英国受到资产阶级法治思想的影响，新警察从开始建立就通过各种警察法来确定其身份合法性和规范执法的基本职能。因此，文章以经典的英国警察相关法典作为英国近代警察队伍发展历程的划分标准，分为如下阶段：

英国职业警察队伍初步建立阶段（1892年《大伦敦警察法》）。在经历了资产阶级革命和工业革命之后，英国的治安形势异常严峻，1822年，罗伯特·比尔受命出任英国内政大臣，力图整顿英国的社会秩序，期间困难重重，最终于1892年在英国国会以全票通过了《大伦敦警察法》，这与罗伯特·比尔7年的不懈努力是分不开的。

至此，以《大伦敦警察法》为标志，新警察制度建立起来，英国新警察队伍正式组建。该法共四十四条，它用专项法律的庄严形式，第一次确定了现代警察的模型，其内容包括新型警察机关合法性地位的确立、领导权力的授予、该法适用的范围、警察招录、警察机关的财务管理、警察执行公务的执法保障、警察工作的基本原则及组织管理等都有明确的说明，使新警察在严格周密的制度设计中有法可依，理性的完成自己的工作。

可以说，英国新警察队伍的建立是英国警察队伍规范化建设的开端。首先，英国随着《大伦敦警察法》的通过，制服警察从无到有，从业余走向专业。其次，英国在大伦敦依法建立了指挥全城警力的专业警察组织机构，从原来旧式警察分散的、涣散无力的警察队伍转变为一支统一指挥、规范管理的现代警察队伍。最后，新警察队伍有统一的着装、统一的组织管理、统一的薪金报酬和统一的特殊职业保障，与旧警察制度相比，具有正规化、专业化的特征。与《大伦敦警察法》同年颁布的《警察训令》作为新警察基本行为规范，被誉为具有宪法性质的精神财富，时至今日，仍然是英国警察的行为指南。

英国职业警察队伍艰难推进阶段（1856年《郡市警察法》）。自1829年《大伦敦警察法》的通过，建立了新的警察制度以后，伦敦及其所属范围的公共秩序有了明显的改善，但是随着工业革命的迅速发展，其影响已经由城市扩大到了农村，作坊、工厂、矿山、运河、铁路和铸造厂把人们从长期劳作的土地吸引过来，把他们从每个人都互相熟悉的乡村迁至所有人都彼此陌生的冷酷无情的城市。①人口流动带来了贫困、法律和维护秩序的新问题，犯罪也出现了流动性的特点，仅仅在大伦敦周围实行区域性的新警察制度根本无法达到《警察训令》中预防犯罪的预期目的，此时，包括比尔在内的警务改革者也深刻地认识到必须要建立起全国统一的警务体系，然而，这个计划的推进却是异常的艰难。

首先，来自地方统治阶级的反对，一方面他们并不关注公共事业的发展，另一方面地方统治阶级都有自己雇佣的私人力量来保护他们的安全，如果实行由中央控制的职业警察很有可能影响地方统治者的权威，削弱他们的自治权限。其次，工人阶级也是反对建立职业警察的一员。“工人阶级憎恨警察的首要原因是，在他们看来，警察是社会的寄生虫。”②并且警察从事的工作有关禁酒、赌博等都是工人阶级的生活方式的组成部分，自然会受到工人阶级的反感。最后，更重要的原因就是职业警察的费用问题。许多地方发现警察账单是很昂贵的，而在警察费用上升的同时，公众的安全感并没有随着费用的升高而得到提高，因此英国各阶层都普遍抵触和反对新警察制度的建立和发展。

然而，种种的抗议和抵触并没有使中央政府后退，而是设法改进。1939年，国会颁布了《郡县警察法》，该法授权地方法官建立警察部队，试图在全国范围内的56郡中建立正规的警察队伍，然而这项法律的实施并不尽如人意，受到了地方法院法官们的抵制，最终只有一半的郡服从了法令，建立了警察机构。即便该法并没有在全国范围内产生深远的影响，然而事实证明在郡中建立正规警察的地方治安状况有了相对的好转，这使得公众对警察的态度有了较大的转变，英国政府决心要在全国范围内建立新型的警察制度，而1856年《郡市警察法》则是将这个决策转化为现实的法令，该法令规定所有的郡都要建立正规警察机构，并且要对警察机构和警察队伍实行正规化的管理，当然中央政府也作出了相应的妥协和退让，新警察队伍由地方实行地方自治，警察的管理权由各个地方政府行使，中央政府答应承担地方警察工资和服装费用的一半，同时在地方警察机构设立“国王警务巡查官”的职位，警务监察将在人员、装备等方面进行检查和控制，以确保地方警察机构运转的效率。1856年的《郡市警察法》是继1829年《大伦敦警察法》之后，英国新警察制度构建过程中的又一部非常重要的法典。如果说《大伦敦警察法》的颁布和实行是英国警察队伍的区域性尝试的话，那么《郡市警察法》就是全国警察队伍的实施方案，将新型警察制度在全国范围内建立起来，全国范围内统一的着装、相对固定的组织结构，使警察队伍建设进入了稳步推进的阶段。

英国职业警察队伍逐步规范阶段（1919年《警察法》）。到1900年，英国警察的职业化发展史上第一个大跃进阶段接近尾声。③警察已经为大多数公众所接受，然而地方警察管理的不规范，全国各个城市警察队伍的素质参差不齐、郡县警察队伍和城市警察队伍的管理体制也有很大不同。新警察也因工作艰辛、收入微薄陷入了士气危机，罢工事件频发，这也使英国政府受到极大震动并使之深刻认识到新警察制度中还有诸多问题需要尽快解决，改革势在必行。1919年的《警察法》就是在这样的情势下颁布实施的，这也标志着英国新警察制度进入新时期。

该法规定，英国内政部负责为全国的警察制定统一的工资标准和工作条件，这为全国警察的统一化和规范化提供了法律依据，与此同时，中央政府由原来支付警察一半的工资和服装费用增加到支付地方警察全部费用的一半，大大提高了拨款力度，由此，中央政府在对地方警察的参与管理中比重也有所增加。为了更好解决警察工作、福利、行为、效率等问题，国会充分认识到有效的沟通和充分的讨论的重要性，为此成立了全国警察理事会，该委员会包括所有设计警察事务管理的部门和人员上至内政大臣下至普通警察都可以派代表参加，虽然该组织没有强制执行力，但是在意见的讨论中代表着民意，因此也会受到各方的重视。在1919年《警察法》中规定，警察队伍中的每一个警察都应当免费得到一所住房并不必为此缴纳税金，或者领取住房津贴，改变了以往因为警察工作微薄、社会地位低下、公众认可程度低而不能吸引优秀专业人才的局面。

自1919年起，英国警察队伍建设进入了新的时期，由前两个职业化阶段逐步向专业化迈进，该法令最大的贡献是通过提高警察的工资福利待遇尤其是在住房上的政策，客观上提升了警察作为一项职业的社会地位，改变了人们对于警察工作的蔑视和抵触，警察理事会的成立，是英国警察在统一化的管理上迈出了坚实的一步，统一的工资待遇和工作条件，也是英国警察队伍建设努力走向规范化的印证。此后，警察工作不再仅仅被看成是一种职业，更是代表了一个专业。④

英国职业警察队伍改革阶段（1964年《警察法》）。经过了第二次世界大战之后的英国，经济上政治上经历了一系列的恢复和改革，为了适应新的国内国外的形势，英国新警察也进入了改革阶段。1964年《警察法》是英国警察对传统地方分治警察体制进行改革的法律。第二次世界大战期间，英国内政大臣被授予统一指挥各地警察局长的权力，以便应付随时发生的情况，这一举措使人们认识到对警察队伍管理相对集中的优势，为战后改革打下了基础。

第二次世界大战后，英国成立了“战后重建委员会”，战后重建委员会对警察改革的内容之一就是合并和重组。虽然在战前就对新警察制度有过一定规模的改革，在全国范围内也建立了相对统一的新警察体系，但是随着英国社会的发展和改革，新警察体系仍然显现出相对分散而造成的种种弊端。因此，为了实现地方警察的大规模重组和合并，1964年《警察法》使英国警察从地方分治改为地方参与，加强中央警察机关的权利，改变其警察体制形态，从而强化了英国警察力量。该法典规定，警政当局的职责是：“确保本地区有一支合格且高效的警察部队。”明确提出在当时对警察队伍改革的目标，并且在建设高效警察队伍之后实行跨地区的警察工作模式，打破传统的地方警察各自为政，从而提高警察的工作效率。该法的另一项新突破是明确规定了警察组织的首脑应对其下属警察在执行勤务过程中实施的民事侵权行为负责，并且规定了公众投诉警察的处理程序，除此之外，规定任何煽动和企图煽动警察的不满情绪及引诱和企图引诱警察停止执行勤务或违反警纪的行为，破坏警察队伍的稳定性的都属于刑事犯罪行为。

1964年《警察法》是英国警察发展过程中又一个重要的里程碑，是从新警察制度建立起所有英国警察法改革力度最大的一部法典。在保留传统与创新新制度中也做了大胆的尝试，在跨区合作上实行统一管理，在处理民事诉讼案件中程序清晰化等方面都作了精细的说明和部署，作为具有英国当代组织宪章意义的《警察法》，无疑在全国范围内推动了新警察制度的进程，也为全警队伍规范化打下了坚实的基础。

英国职业警察队伍建设完善阶段（1984年《警察与刑事证据法》）。19世纪后期，随着自然科学、科技水平的发展和提高，警察的刑事侦查手段也进入了科学的、精确的、正规的发展阶段。在新警察建立之初，罗伯特·比尔所设计的警察是一种文职形象，不佩戴枪支、不参与犯罪刑事侦查有关的工作，主要是为了避免公众对警察的恐惧之心，然而，随着犯罪分子作案的隐蔽性和凶残性的程度逐步升级，这给警察带来了很大困扰，不仅使公众受到了严重损失更对公众心理造成了恐慌，因此，警察开始着手“建立一支统一的、与众不同的侦察力量”。⑤随后1878年，伦敦都市警察厅犯罪侦察处成立，随着侦察技术在警察刑事侦察工作中的应用，其准备性和科学性在社会和公众中得到普遍认可，这给警察工作带来了便利，使他们获得了更多的认可和肯定，警察队伍也随之不断壮大起来，然而，在20世纪70、80年代，警察和公众又出现了严重危机，警察权力行使的模糊不清、犯罪嫌疑人的权利不明再加上媒体对冤假错案的曝光，摆在当时一个急迫的问题是：如何管理好这支庞大且有特殊工作手段的警察队伍，管的好可以维护好社会治安，为公众提供一个安居乐业的环境，管不好可能会对公众、社会带来巨大威胁，因此，亟需一部法典来约束和规范这支队伍。

1984年《警察与刑事证据法》出台，一方面是为了明确和规范新警察的职责和权力而制定的，对盘问检察权、逮捕权、居留权、询问权、逮捕后的人身搜查权、人体检察权和提取检验标本权、住宅搜查权都做了明确的说明。另一方面对犯罪嫌疑人的权利行使也做了说明，使得犯罪嫌疑人的权利得到法律保障，也减少了警察与犯罪嫌疑人在警察刑事侦察过程中产生的不必要摩擦。

1984年《警察与刑事证据法》为警察权的行使做了详细的说明，相对统一的、集中的做了法律诠释并且对细节也一一备注，为警察执法规范化奠定了法律基础，虽然随时间的推移该法律有些内容有一定的改革和变动，但是所有的改革都脱离不了该法的基础，因此也被誉为“现代英国警察权力的宪章”。

至此，英国新警察自1928年建立，作为一个职业从无到有、从区域管辖到全国范围的建立、从分散而治到统一指挥、从不规范到规范、从组织结构改革到警察权的规范，虽然日后经历了种种改革，但是新警察的基本构架、组织结构、队伍管理走上了统一化、规范化的方向，英国警察法数量众多，并不是上述几部就能一语概之的，由于篇幅有限，笔者仅仅是从几个代表性强、人们认知度高的法典中简述英国警察队伍的发展历程。

英国警察法变迁对我国警察队伍建设的启示

完善的法律体系是推动警察队伍发展的基石和保证。英国新警察队伍的发展都是伴随着法典的颁布实施而逐步发展起来的，法典具有权威性、强制性和稳定性，不像政策、条例执行力不强，还有可能朝令夕改，一个国家法律的完善与否、法治水平的高低也是一个国家文明程度先进与否的标志之一，英国在依法治警的道路上不断探索、勇于实践，在不到200年里，仅以“police”为题的全国性法律（UK Public General Acts）就多达59部，在我国强力推进依法治国的今天，英国无疑值得借鉴。

警察队伍建设需与时俱进。国际局势瞬息万变，国内需求不断更迭，警察队伍建设也必须顺应时代的要求，不能固步自封，在时代变化的大背景下，及时调整队伍建设的目标和方向，在保留传统和创新制度中寻求平衡，渐进式的更新，使警察队伍建设和社会发展保持一致，如英国1964年《警察法》，既保持了1982年以来新警察制度的最基本原则和理念，又根据社会不断发展的要求，加强和扩大了中央集中管理的权限，使警察工作和队伍建设更加符合当时的社会发展。

（作者为中国人民公安大学博士研究生）

【注释】

①[英]飞利浦·约翰·斯特德：《英国警察》，北京：群众出版社，2012年，第45页。

②王浩：“法治精神塑造与培育”，《人民论坛》，2015年第29期，第104～106页。

③师维：“论警察法渊源”，《河南警察学院学报》，2012年第4期，第35～40页。

④李温：《英国警察法历史发展与当代改革研究》，哈尔滨：黑龙江人民出版社，2011年，第65页。

⑤齐小力：“论警察法修改的基本理念”，《中国人民公安大学学报》（社会科学版），2008年第2期，第106页。

责编 /张蕾