我国农村金融扶贫的成果、困境与出路

涂思

（武汉大学社会保障研究中心，湖北武汉430072）

我国农村金融扶贫的成果、困境与出路

涂思

（武汉大学社会保障研究中心，湖北武汉430072）

文中通过研究我国农村金融对扶贫的影响，发现我国农村金融扶贫体系已初步成立，但尚需要进一步丰富和完善；农村金融机构的投入数量和投入质量均不断增加，但农村资金外流，并未用于贫困地区的发展；农村金融扶贫的方式有所增加，但适应农村贫困地区的能力尚需提高；农村贫困地区的信用机制需要进一步完善。鉴于该实际，农村金融扶贫应加快建立多层次的金融扶贫体系，利用农村熟人社会的特点，降低金融机构的违约风险，给予金融机构扶贫更多的政策优惠，优化农村的信用体系，以求达到留住农村贫困地区的资金、发展扶贫事业的目的。

农村；金融；扶贫

一、引言

“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段。农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务。传统的向农村贫困地区“输血”的机制造成财政负担重、返贫率高等问题。想要真正实现脱贫，还需利用农村金融的力量，变单向“输血”为自身积极“造血”，让贫困群体享受优质的金融服务，获得生产所需的金融支持，找到可持续的增收路径，依靠自身的力量走出贫困。

二、我国农村金融扶贫的成果

自1994年我国出台的《国家八七扶贫攻坚计划》提出要安排“各项财政资金、信贷资金，增加以工代赈资金和扶贫贴息贷款等扶贫资金投入”后，《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》提出要“继续安排并增加扶贫贷款”，“适当延长贷款期限”，“扶贫贷款执行统一优惠利率”，《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）》提出要“完善国家扶贫贴息政策，推动贫困地区的金融产品和服务方式创新”，“积极发展农村保险事业”。不难看出，我国农村金融扶贫理念经历了从单一信贷优惠到综合金融服务这一过程，在这一理念发展下，农村金融扶贫机制也日益完善[1]。

（一）初步构建了农村金融扶贫服务供给体系

经过30年的金融改革，我国已初步形成了一个业务多层次、产权结构和投资主体多元化的农村金融扶贫体系[2]。该体系包括了以中国农业发展银行和国家开发银行等政策性金融，中国农业银行、中国工商银行等大型国有商业银行以及农村信用社和由信用社改造而成的农村合作银行和农村商业银行、中国邮政储蓄银行、村镇银行等，以及农村小额贷款机构、农村资金互助合作组织以及一些民间的借贷组织。各金融组织通过发挥各自经营特点和业务优势，公开公平竞争，逐步建立了符合市场经济规律的扶贫贷款供给体系。在2012年的项目贷款中，农业银行、农村信用社、农业发展银行和其他金融机构发放贷款的比重分别为28%、31%、24%和17%。农村信用社、中国农业银行和中国农业发展银行是农村金融扶贫服务供给的主要力量。

（二）农村金融机构覆盖率持续扩大，扶贫信贷投放量不断增多

经过30年的金融改革，农村金融机构覆盖率持续扩大，扶贫信贷投放量不断增多，对中西部贫困地区以及贫困出现频率较高的涉农领域的资金支持力度较大。2010年至2014年间，农村信用社、农村商业银行等小型涉农金融机构的营业网点数增加了5478个。全国金融机构空白乡镇从2009年的2945个减少到2014年的1570个。全国批准已开业的村镇银行1153家，61.1%设在中西部，其对农户及小微企业发放的贷款占村镇银行全部贷款的80.6%。2014年9月末，贫困地区人民币各项贷款余额3.26万亿元，同比增长18.8%，比全国平均增速高5.6%。扶贫贷款金额不断增加，2012年至2014年，引导发放扶贫贷款近2375亿元。金融服务“三农”的能力也显著增强。从表1可看出，涉农贷款及“三农”贷款数量2007-2014间增长了285.93%，其占金融机构各项贷款的比例也在不断增长。

表1 2007-2014年涉农贷款及“三农”贷款情况（单位：亿元）

（三）农村金融产品和服务方式不断创新，扶贫方式增多

在各个农村金融机构的共同努力下，全国各地涌现了大量的农村金融创新产品和服务方式，这些创新产品和服务方式适应了当地的发展特点，如甘肃省涉农金融机构针对马铃薯、中药材、经济林果和草食畜等地方特色优势产业实际，创新推出了“马铃薯收购与加工特色农业小额贷款”、“枸杞种植业农户小额贷款”、“苹果特色产业小额贷款”等多种特色农业农户小额贷款产品；广西北海、崇左等地涉农金融机构根据“一村一品”特色农业特点，推出了“支付宝”、“蔬菜大棚抵押”等特色贷款业务，缓解了“一村一品”产业发展融资难、融资贵问题。

除了大力发展农村电话银行、网上银行业务等较普遍的金融服务形式外，在创新农村抵（质）押担保方式方面，提出制定农村土地承包经营权抵押贷款试点管理办法，在经批准的地区开展试点。慎重稳妥地开展农民住房财产抵押试点。健全完善林权抵押登记系统，扩大林权抵押贷款规模。推广以农业机械设备、运输工具、水域滩涂养殖权、承包土地收益权等为标的的新型抵押担保方式。加强涉农信贷与涉农保险合作，将涉农保险投保情况作为授信要素，探索拓宽涉农保险保单质押范围。

三、我国农村金融扶贫存在的问题

（一）农村金融扶贫机构单一，分工不明确

美国是世界上农业最发达的国家之一，其高度发达和完备的农村金融体系对农村经济的发展发挥了重要作用。20世纪以来，美国逐步建立了较为完备的农村金融服务体系，主要包括商业金融体系、合作金融体系、政策金融体系和农业保险体系。该体系中金融机构多元化，分工相对独立，商业银行主要经营生产性的短期贷款和一些限期不长的中期贷款，联邦土地银行专门向农场主提供长期抵押贷款，联邦中间信贷银行则向为农民提供服务的金融机构提供资金，而政府农贷机构主要办理具有社会公益性质的农业项目的投资[3]。

与之相比，我国的农村金融体系略显薄弱与无序。由于贫困地区的经营风险大、收益低，因此农村商业性金融扶贫力度较弱。目前金融机构以农村合作金融机构和两大涉农金融机构，即农业发展银行和农业银行为主，股份制商业银行、地方性金融机构及非正规性的金融机构在农村贫困地区较为缺乏，证券公司、保险公司、小额信贷公司规模小，融资租赁公司、消费金融公司等准金融机构还是空白[4]，且各机构间没有明确分工，扶贫工作缺乏体系与秩序，农村金融扶贫力量尚处于较为涣散的状态。数据显示，2014年仅农村合作金融机构和两大涉农金融机构涉农贷款余额总计12.19万亿元，分别占全部金融机构涉农贷款余额和增量的51.7%和50.3%，农村金融扶贫主要依靠这几家金融机构，尚未形成合力。

（二）农村资金流失严重，贫困农民资本积累有限

资金的逐利性使金融资源不断从贫困地区流向发达地区、从农村流向城市，加剧农村贫困地区“失血”现象和降低贫困农民资本积累能力。一是农村合作组织每年通过缴纳存款准备金、购买国债和金融债券等方式使大量的资金流出农村。二是国有商业银行大量撤并农村尤其是贫困地区的机构网点，上收贷款审批权限，基层分支机构因“贷款终身责任制”和存差资金上存的可观利差收入而成为上级行的超级“储蓄所”。三是邮政储蓄银行在农村地区只吸收存款，不发放贷款，资金无法为扶贫事业做出贡献。总而言之，农村贫困地区居民的储蓄在农村金融机构的商业化运作下，未能有效扶贫，而是流向城市地区或者收益高、风险低的领域。

（三）农村金融产品适应农村贫困地区的特殊性的能力不足，创新能力有限

中国农村社会现在仍保留着传统“乡村社会”特征：相对封闭，内部人口流动性不大。人们生于斯，长于斯，彼此之间甚为熟悉。这样的乡村，称为“面对面的群体”[5]。在这样的背景下农村的金融活动也存在其自身的特殊性，一方面，其需求规模、使用方向、期限、还款方式和抵押品等方面明显不同于城市工商业活动者的金融需求，且农户们的生活性与生产性借贷需求并存而难于区分；另一方面，农村金融需求特征在区级之间也有较大的差异，由于我国东中西部三个区域的经济发达程度不同，其差异化的金融需求特征越发复杂。现有的农村金融扶贫体系忽略了农村贫困地区的特殊性，片面地采取追求商业利益的单一模式，忽视了贫困群体自身需求具有较强的互惠互利的救济性质，未能将金融本身的商业性与扶贫事业本身的公益性有机融合。

（四）农村贫困地区信用制度构建落后，贫困群体抵御风险的能力欠缺，增加了金融机构的经营风险

农村地区由于个人信用档案尚不健全，记录系统不完善，部分农户、涉农企业缺乏诚信意识，依然有故意逃债的倾向。同时，由于尚未建立系统的农村信用评级机构，导致金融机构对农户和涉农企业的信息掌握不充分，为规避风险，金融机构对农村贫困地区的信贷收缩，许多有实质性需求的贫困群体无法获得生产资金。加之贫困农民缺乏技术，缺乏资金，缺乏经验，面对高风险的农业生产，其抵御风险的能力欠缺，金融机构考虑到经营风险，对亟需资金支持的贫困农户会收缩信贷，未能提供所需服务。

四、我国农村金融扶贫的出路

我国农村金融扶贫在金融机构的体系构建、农村地区资金的保持、金融产品的创新和农村贫困地区的信用构建等方面均存在一定问题。针对以上问题，本文在多层次机制建立、利用熟人机制降低经营风险、打造专业帮扶队伍、激励资金留在农村地区等方面提出了相应的政策建议。

（一）积极培育适合农村贫困地区的“草根银行”力量，发展包含保险、证券公司、小额信贷公司等多层次的农村金融扶贫机制

传统正规金融机构为了防止坏账发生，普遍“惜贷”，因此在农村金融市场上发展缓慢、举步维艰。非正规金融机构——扎根于农村社区的“草根银行”发展迅速，如农民资金互助组织、社区基金等在制度设计上更加适合农村、农户的特点，通过金融扶贫开发机制的创新一定程度上防止了金融扶贫目标人群偏移，实现了扶贫和可持续发展双重目标。同时，积极发展证券公司、保险公司、小额信贷公司、融资租赁公司、消费金融公司等多层次的准金融机构。以农业保险制度为例，政府要增加对农村保费的资金支持和亏损补偿力度，开发合适的农村保险险种，注意防范巨灾风险的破坏性，积极建立“以农业再保险为主体，农业巨灾风险基金、共保体为辅”的政策性农业保险巨灾分散机制。

（二）充分利用农村“熟人社会”的人际互动关系及制裁机制，降低金融交易中的违约成本和风险

贫困农村地区这种传统的乡村社会，其信息流动是通过熟人间互联性的活动和闲言碎语等方式传递的。由于经济活动范围小，信息容易取得。因为在这个没有“陌生人”的“熟人社会”中，借助于长期的共同生活和交往互动，每个社区成员的信息都成为具有高度共享性和流通性的共同知识[6]。换言之，在熟人社会里，哪些人讲诚信，哪些人不讲诚信，较容易就可以分辨。农村金融扶贫机构借助这一特点，可以较准确并以较低成本评价信贷需求方的还款风险，决定是否给予信贷，降低违约成本和风险。

（三）打造一支“一手送资金，一手送技术，一手送信息”的专业队伍，提高贫困群体的还款能力

农村金融扶贫机构可以积极培养一支懂农业、懂信贷、懂农村的基层专业业务员长期扎根农村，帮助农民找资金、找技术、找市场，实现农民增收。同时能够更加充分了解贫困群体的还款能力与生产情况，及时有效地控制风险，减少坏账。对贫困群体采取既要“扶上马”还要“送一程”的策略。只有这样才能从根本上解决贫困户资金不对称、技能不对称、信息不对称的问题，增强农民抵御风险的能力，实现贫困群体的自我发展和脱贫增收。

（四）对扶贫贷款给予政策优惠，适当采取行政手段，限制资金外流

农村金融扶贫部门应积极响应和落实监管部门的相关政策，同时结合自身的实践积极推动相关部门完善政策，激励农村金融扶贫部门积极参与扶贫事业，将资金留在农村贫困地区群体的生产活动上。第一，政府管理部门应对金融机构对贫困群体的小额贷款给予税收优惠和财政奖励，鼓励大型商业银行对新型农村金融扶贫机构进行批发贷款，在农村贫困地区培育先输血、再造血机制。第二，积极推动农村金融扶贫机构吸收的存款用于县域的政策尽快落地，推动农村资金发展农村。第三，相关部门可以逐步将培育新型农村金融扶贫机构支持贫困地区发展的情况与银行业市场准入和政策扶持挂钩，激励其将资金用于贫困地区的建设。第四，积极筹划设立不同层面的贷款担保基金和风险补偿基金，对将资金留在贫困地区的扶贫机构进行风险补偿，缓解其后顾之忧，为其创造良好的发展环境。第五，孟加拉国的格莱珉银行的创始人尤努斯教授将穷人的信贷权利提高到人权的高度，提出“信贷权是人权”的观点，为防止资金的外流，强调当地的钱要用于当地，实现“钱从哪里来，就优先到哪里去”，优先满足当地穷人的资金需求。我国在适当的时候可借鉴孟加拉国的经验，采取行政手段或法律手段直接干预农村资金的流向，遏制农村资金的外流。

注释：

[1]丁志国，谭伶，赵晶.农村金融对减少贫困的作用研究[J].农业经济问题，2011，(11)：72-77.

[2]王曙光.草根金融[M].北京：中国发展出版社，2008，(1)：105.

[3]华东，何巍.美国农村金融体系的特点与启示[J].国际金融，2012，(5)：47-50.

[4]张永亮，肖毅敏.农村扶贫开发的金融支持创新[J].湖南社会科学，2014，(3)：162-164.

[5]费孝通.乡土中国[M].北京：人民出版社.2008.

[6]胡卫东.金融发展与农村反贫困：基于内生视角的分析框架[J].金融与经济，2011，(9)：60-64.

[1]丁志国，谭伶，赵晶.农村金融对减少贫困的作用研究[J].农业经济问题，2011，(11)：72-77.

[2]王曙光.草根金融[M].北京：中国发展出版社，2008，(1)：105.

[3]华东，何巍.美国农村金融体系的特点与启示[J].国际金融，2012，(5)：47-50.

[4]张永亮，肖毅敏.农村扶贫开发的金融支持创新[J].湖南社会科学，2014，(3)：162-164.

[5]费孝通.乡土中国[M].北京：人民出版社,2008.

[6]胡卫东.金融发展与农村反贫困：基于内生视角的分析框架[J].金融与经济，2011，(9)：60-64.

C924.21

A

1671-5136(2016)03-0084-04

2016-09-15

涂思（1992-）女，湖北武汉人，武汉大学社会保障研究中心硕士研究生。研究方向：社会保障与公共经济。