我国形成长期失能风险的国情因素及对策研究

韩志奎

（河南省医疗工伤生育保险协会 郑州 450000）

我国形成长期失能风险的国情因素及对策研究

韩志奎

（河南省医疗工伤生育保险协会 郑州 450000）

人口老龄化不是坏事，恰恰是社会进步的成果和标志。我国老龄化的特点是来势过快过猛，由此带来一定的社会风险，最突出的是老年人口因认知能力的退化或丧失而导致的失能风险。为此，加快建立长期照护保险制度应作为“十三五”期间健全社会保障体系、全面建成小康社会的一项战略举措。建立长期照护保险制度应统一步调，在试点的基础上，城乡一体化推进；处理好人口结构与经济结构的关系，逐步从“未富先老”转变为“边富边老”；加强立法，建设法治长期照护保险，实现公平可持续。

人口老龄化；失能风险；长期照护保险

1 中国成为世界最大的人口健康资本国家

在讨论人口老龄化应对措施之前，笔者想提醒一个问题：人口老龄化不是坏事，恰恰是社会进步的成果和标志。我们党和政府不仅已将推进健康中国建设纳入经济社会发展规划，而且具备建设健康中国的社会制度、社会环境和经济条件。

解放前的旧中国，城乡人口平均预期寿命只有35岁左右。新中国成立后，人均预期寿命逐步增加。2016年2月29日，国家统计局发布的2015年国民经济和社会发展统计公报显示，2015年末，大陆总人口137462万人，人均预期寿命76.34岁。而1981年的人均预期寿命是67.77岁，34年间增长8.57岁。这30多年，正是中国改革开放，经济高速发展时期。根据“十三五”规划，到2020年，我国居民人均预期寿命将再提高1岁，达到77岁以上。清华大学国情研究院院长胡鞍钢说：中国已经从“东亚病夫”变成“东方巨人”，是世界最大的人口健康资本国家。

联合国2004年发表的全球人口预测报告称，到2300年，中国的人均预期寿命将达到100岁，其中男性为98岁，女性为101岁。

从新中国成立前的“老不起来”到今天的“老不可挡”，根本原因在于公正公平的社会制度，和谐稳定的社会环境，经济和科技的发展进步，医疗保健条件的改善。这是国际社会的共识。由此可见，人口老龄化不是坏事，而是社会进步的巨大成果和主要标志。

2 长期失能成为公共问题的国情因素

既然人口老龄化是社会进步的标志，为什么还要想办法去“应对”呢？这是因为在人口老龄化社会背景下，确实存在着一定的风险，最突出的是老年人口因认知能力的退化或丧失而导致的失能风险。如果老龄化的进展不正常，即不是渐进的，而是来得过快过猛，失能风险将会陡然严重。中国的人口老龄化就属于这一种。

2.1 我国老龄化明显快于发达国家

学界常用“未富先老”与“未备先老”来说明我国的老龄化特点，“未备先老”是指没有建立相应的社会保障制度。实际上，改革开放以来中国的社会保障制度建设进程并不慢，尽管尚未建立社会保险性质的长期照护保险制度，但养老、医疗、失业、工伤、生育保险制度均已建立，特别是基本养老、基本医疗保险已经实现城乡全民覆盖，被全世界公认为伟大成就甚至奇迹，为长期照护保险制度的建立创造了良好条件。但中国的人口老龄化与发达国家相比，来得过快过猛是事实。有研究显示，65岁以上的人口由占国家总人口的7%增长到14%，英国用了46年，德国为42年，美国为59年，法国为114年，而我国则为27年。（详见表1）

表1 老龄化速度比较表

从表1可见，中国进入老龄化社会时间最晚，但老龄化速度最快。

全国第六次人口普查与第五次普查对比结果，也说明我国老龄化速度过快。第五次人口普查，60岁以上人口占比为6.96%，十年后的第六次人口普查则上升为13.26%，增长6.4个百分点。而同期我国总人口增加7390万人，达到137053万人，十年增长5.7个百分点。表明60岁以上人口增长率超过总人口增长率。

民政部2016年7月12日公布的《2015年社会服务发展统计公报》显示，截至2015年底，我国60岁及以上老年人口22200万人，占总人口的16.1%。其中65岁及以上人口14386万人，占总人口的10.5%。根据联合国统计标准，如果一个国家60岁以上老年人口达到总人口的10%或者65岁以上老年人口占人口总数的7%以上，这个国家就已经属于老龄化国家。根据这个标准，我国于2000年就已经进入老龄化社会。

2.2 长达30多年的“一孩政策”导致人口结构失衡

人口老龄化的国际标准不仅是65岁以上老年人口达到7%以上并且不断增加，而且14岁以下人口低于总人口的30%且逐渐减少。我国65岁以上老年人占总人口的比重已由7.3%上升到2011年末的9.1%；15—64岁人口由70.3%上升到74.4%；0—14岁人口由22.4%下降到16.5%，少子化现象越来越明显。其中，北京、上海14岁以下人口所占比重不到10%。

造成人口结构不合理的原因之一，是我国从上世纪80年代初期实行一对夫妻只生一个孩子的计划生育政策，第一代独生子女的父母已逐渐迈入老年人行列，4位老人、一对夫妻加一个小孩的“421”家庭越来越多。在这种家庭模式下，青年人承受着怎样的重担？老年人又有哪些心理感受？失独的父母谁来照顾，应该怎样应对和破解来自家庭、社会等各方面的压力？

专家认为，“421”家庭没有传统家庭结构中兄弟姐妹的帮助，没有足够的回旋余地，脆弱的家庭结构显得力不从心。甚至有专家指出，随着“80后”的父母逐步跨入60岁门槛，“80后”在成为房奴、车奴、孩奴的同时，很可能成为“养老奴”。在“421”家庭结构模式中，“80后”面临的赡养老人压力远远大于“70后”和“60后”。

一项调查显示，74.1%的独生子女表示生活工作压力大，照顾父母力不从心；68.4%的人表示要承担多位老人的养老；50.1%的人表示生活在两地，无法把父母接到身边照顾。

2.3 青壮年农民外出务工加剧了农村老龄化进程

“父母在，不远游”是小农经济时期传统家庭照护模式的精神支柱。而在现代工业社会下，人口流动已经形成常态化。特别是改革开放以来，随着我国经济的高速发展和城镇化的持续推进，数以亿计的农村青壮年劳动力纷纷外出务工，传统的家庭照护模式几乎被颠覆。数据显示，2003年，我国外出务工的农村劳动力约为1亿人。但这个数据一直在增加，据央视2014年1月8日报道，我国农村外出务工人数为1.8亿，占农村总人口6.75亿的26.7%，而且外出务工农民均为青壮年。农业部提供的调查数据显示，2006年农村外出务工劳动力平均年龄为31.6岁，比全部农村劳动力平均年龄低6.5岁。从2004年到2006年，外出务工人员的平均年龄增加了1.5岁。这些数据说明，农村人口能外出务工的基本上都外出了，而且规模巨大。于是，农村出现了大量留守老人、留守儿童。2013年9月20日，中国新闻网援引民政部网站消息：民政部有关负责人表示，目前农村老龄化水平高于城镇1.24个百分点，其中农村留守老人数量已近5000万。我国第一部老龄事业发展蓝皮书——《中国老龄事业发展报告（2013）》证实了上述数据，该报告称：农村老年人留守现象更加突出，2012年约有5000万人。留守老人的增多抬高了农村老龄化水平。

2.4 长期照护保险的缺失冲击家庭照护模式

在“421”家庭结构中，一对夫妻都离家进单位上班或外出务工，家庭照护模式遭受冲击。在城市，如果妻子辞职当“全职太太”，工资没了，其家庭收入一般要减少50%左右，仅靠工薪族丈夫的工资收入维持家庭生活难免捉襟见肘。所以，许多人有当“全职太太”的想法，却不敢走出这一步。还有一个值得深思的问题：长期失能作为一种社会问题和社会风险，能让失能人员家庭独自承担吗？但由于我国没有建立社会保险性质的长期照护保险制度，子女在家照护失能老人不视为就业，仅仅看成家务事，得不到任何补偿，加之一部分失能老人自身的养老金很低或没有养老金，子女因照护失能父母又不能离家就业，导致一些失能老人家庭因失能而致贫返贫，为此引发家庭矛盾、失能老人无人照护的现象也并不鲜见。

3 应对长期失能风险的对策建议

应对人口老龄化带来的长期失能风险，需要从调整计划生育政策，建设老年健康友好型社会，实施包括老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所教、老有所乐在内的健康老龄化战略等方面进行综合治理。这些方面的工作，党和政府正在积极推进，如将一对夫妇只生一个孩子的计划生育政策调整为可生两个孩子；国家下发文件，大力发展养老服务产业，等等。本文仅就建立长期照护保险制度（以下简称长护保险）谈一点想法和建议。

3.1 弄懂建立长护保险的战略意义

建立长护保险具有一举多得的持续功效。（1）可以增强民众的安全预期。建立长护保险不仅能够保障现有失能人员的基本生活权益，提升他们体面和有尊严的生活质量，同时又可解除未失能人员包括一代代年轻人的后顾之忧。（2）可以健全社会保障制度。我国在为失能人员提供基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理方面，尚缺乏专门的制度安排，成为社会保险制度的一块短板。在缺乏长护保险保障的情况下，不少参加医疗保险的失能人员为减轻家庭经济负担和家庭成员的照护负担，被迫选择长期住院。据青岛、南通、长春等城市调查，失能人员的住院费用与养老机构的照护费用相比，前者是后者的10—18倍。这无疑给医保基金安全运行带来沉重负担，长此下去，必将影响医保制度的可持续发展。建立长护保险可以纾解基本医疗保险的压力，确保基本医保制度的可持续发展，也是健全社会保障体系中不可或缺的一项重要制度安排。（3）可以促进和谐社会建设。失能风险也是社会风险，建立长护保险，化解失能风险，也为化解社会风险、构建和谐社会提供了一道安全网。（4）可以为传统的家庭照护提供资金支撑。从德国、英国等发达国家的长护保险看，由失能老人的亲属提供家庭照护仍是大多数老年人的首选。家庭照护在我国早已形成传统美德，再加上我国老年人口和失能人员众多，社会养老服务机构发展滞后，更需要建立以居家照护为基础、社区照护为依托、机构照护为补充的照护服务体系。建立长护保险，对家庭成员提供的照护服务支付相应的费用，有利于恢复和巩固被削弱的居家照护模式。（5）可以扩大职业培训，促进就业创业。对于淘汰落后产能、转化过剩产能，调整产业结构和安置下岗失业人员将产生积极促进作用。我国现有失能人员约4000万，按先行探索照护保险的吉林省等地提出的失能人员与服务人员配比3:1的思路，可创造1300多万个就业岗位。还应看到，我国经过职业技能培训、可对失能人员提供专业化生活照料和医疗护理服务的技术技能人才严重短缺。长期照护保险的建立对于促进职业技能人才培养培训、养老服务业提档升级既是契机，又提供了可持续发展的动力之源。

3.2 弄懂建立长护保险的指导原则

人社部关于长护保险的试点意见提出了应该坚持的基本原则，本文没有必要赘述，仅就顺畅实施、高效推进略谈两点想法。

首先，统一步调，从上至下推进。包括覆盖范围、筹资方式、保障水平、管理体制、运行机制、监督管理等均应实行统一政策和统一步调的建制原则。汲取城乡居民医保整合的深刻教训，千万不能再出现“财政部门管理医保经办”那样的“奇闻”和瞎折腾。

其次，坚持居家照护为基础、社区照护为依托、机构照护为补充的照护服务体系。其中，由亲属提供家庭照护不仅是中国的传统，几乎是人类的传统，英国、德国的老人也希望居家照护，不愿意到机构接受照护，也不习惯服务人员上门照护。一项来自北京的调查显示，在被调查的80户有失能老人的家庭中，希望老人由家庭成员承担照护的失能老人家庭占85.1%，希望社区照料的占13.8%，仅有1户（无子女）希望机构照护。这些家庭的子女普遍认为，照护失能的父母，是子女不容推卸的责任；老人在家接受子女照护，能感受到亲情的温暖和家庭的幸福，而且会照护得更周全、更细心、更放心；让老人到机构接受照护，是“不孝”的表现，会受到社会的指责。但由亲人提供家庭照护需相应的政策配套和管理跟进。政策配套方面，对亲人提供家庭照护的也要支付照护费用，支付标准可低于机构照护，但不宜过低，否则起不到补偿和激励作用，也不公平。有调查显示，民众可接受的标准，在失能评定标准统一的情况下，由亲属提供的家庭照护费用应相当于机构支付标准的80%。如果明显低于这个标准，其公平性将会受到质疑。管理跟进，防止一哄而上大建机构，造成浪费，应在精确化需求调查的基础上确定机构数量、规模和服务人员配置，防止人财物的浪费。这方面已有深刻教训，应引以为戒。

3.3 弄懂两个结构的关系，实现“边富边老”

人口老龄化既是社会问题，也是经济问题。一方面，建立长护保险制度、化解老龄化带来的失能风险，需要强大的经济作后盾；另一方面，人口结构与经济结构的关系是什么，如何使人口结构的调整适应经济结构调整的要求，成为经济发展的动力？这是值得我们深入探讨的一个具有治本意义的问题。应该看到，在社会发展与经济发展的进程中，人口结构与经济结构都是需要进行调整的，但人口结构的调整要适应经济调整升级要求。比如，建设新型工业化国家，实现由制造大国向制造强国转变，必然要求培养数以亿计高素质的技术、知识和智能技能人才，这种素质结构的调整才能适应产业结构调整升级的要求。又如，在推进城镇化的进程中，不仅要从户籍上把农民变成市民，更要通过培养培训把人口变成人才，把人力资源变成人才资源。再如，对待老龄化也要有辩证法和发展观，人均预期寿命增加了，60岁或65岁还是老年人和划分老龄化的标准吗？近些年来，越来越多的国家将退休年龄与人均预期寿命的增加相联系。英国2013年宣布，在2030年前将退休年龄延长至68岁，2040年前再进一步退迟至69岁；到2050年，美国、德国的退休年龄将延长至67岁，意大利、丹麦的正常退休年龄将达到69岁。我国也将实行渐进式延长退休年龄的新政策。这一政策的贯彻实施，必然会将大批高技能人才和专业技术人员留在岗位上，既有利于技术进步和创新，增强经济发展后劲，也可减轻失能风险。有研究显示，在岗人员与退休人员相比，后者发生失能风险的时间早、概率大，反之亦然。可见，适当延长退休年龄是我国由“未富先老”逐步转变为”边富边老“的一项重大政策举措。

3.4 弄懂建设法治长护保险的路径

建立更加公平可持续的长期照护保险，离不开法律这一稳定可靠的利器和重器。日、德等建立长护保险的国家，走的是一条先立法再实施的路子，值得我们借鉴。制定长护保险法律应坚持社会保险基本原则，充分体现大数法则和互助共济原则；坚持城乡一体化推进，全民覆盖；坚持权利义务相对应原则和分担机制；坚持以基本保障为主体，多种形式的补充保险、商业保险、慈善救助在内的多层次保障体系共同发展，衔接互补，形成整体功能。

[1]王东进. 从完善社会保障体系的战略高度考量构建长期照护保险制度[J]. 中国医疗保险, 2015(6):5-8.

[2]国家统计局. 2015年国民经济和社会发展统计公报[R]. 人民日报, 2016,8:19.

[3]吴玉韶. 中国老龄事业发展报告(2013)[M].北京：社会科学文献出版社,2013.

[4]朱铭来, 于新亮. 关于我国照护保障制度构建的若干思考[J]. 中国医疗保险, 2015(3):19-22.

National Conditions in Forming Long-term Insurance for the Disabled and Study on Countermeasures

Han Zhikui
(Henan Medical, Occupational Injury and Maternity Insurance Association,Zhenzhou,450000)

Population aging is not a negative thing, but a result and sign of social development. The population aging of China is characterized by excessively fast, which has brought some social risk, in which the most prominent issues are the disability due to cognitive function degradation or loss. Therefore, accelerating the establishment of long-term care insurance sy stem should be an imp ortant measure to improve the social security system and to comprehensively build a moderately well-off society during "the 13th Five-year Period". To establish long-term care insurance system, it should take action in a uni f ed pace, a nd based on pilot studies, be promoted jointly in urban and rural areas. By handling properly the relationship between population structure and economic structure, it might gradually change the status of "premature aging" to the status of "aging while getting rich". It should also strengthen the legislation, the construction of long-term care insurance law to promote it sustainable development.

population aging, disability risk, long-term care insurance

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2016）9-9-4

10.369/j.issn.1674-3830.2016.9.002

2016-8-18

韩志奎，中国医疗保险研究会副会长，河南省医疗工伤生育保险协会会长，主要研究方向：社会保障，人力资源管理。