论我国城市发展方式转型之由

摘要：近年来，我国“速度外延”式的城镇化因其引起诸多恶果而屡遭诟病，“质量内涵”式的新型城镇化成为城市发展的新希望。城市作为城镇化核心节点，其发展方式是否会随着城镇化方式的转变而转型？以目前城市发展所面临问题为研究切入点，可以发现我国城市发展的内生需求和外生宏观环境变迁迫切要求城市发展方式转型，并且其将在内外因素的作用机制下产生根本性转型。

关键词：城镇化；城市发展方式；转型；经济新常态

中图分类号：F2992文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）04-0080-04

作者简介：张宁（1985-），女，陕西泾阳人，管理学博士，西安交通大学博士后流动站在站博士后，研究方向：产业经济学。

引言

2015年12月召开的中央城市工作会议提出：“城市发展是农村人口向城市集聚、农业用地按相应规模转化为城市建设用地的过程，人口和用地要匹配，城市规模要同资源环境承载能力相适应。必须认识、尊重、顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想，切实做好城市工作。”认识、尊重、顺应城市发展规律，首先要把握当前城市发展方式，洞悉其发展变化的动力机制。目前，我国城镇化建设正处于从“速度外延”式向“质量内涵”式转型的关键期，作为城镇化的核心节点——城市，其发展方式是否会随新型城镇化而转型？若是，那么何种动力机制会推动城市发展方式实现转型？上述问题的解答不仅有助于在理论上厘清城市发展方式转型的内在机理，更能在实践中深刻影响城市未来的发展。

事实上，国内很多学者已经关注到城市发展的问题。有的学者聚焦于城镇化影响下城市的发展问题；[1][2][3][4]有的学者探讨了城市未来走向；[5][6]还有学者探讨了城市发展方式的选择等等。[7][8][9]尽管既有研究成果丰硕，但仍存在一些问题。首先，学者们研究有关城镇化和城市发展进程中的诸多问题及解决对策日益“细致化”，以至于出现了“头痛医头脚痛医脚”的现象，即偏好于就所提出的具体问题提出技术性的解决方案，并未深刻探讨这些问题的根源在于何处，提出根本性的解决思路。其次，尽管少数学者就城市发展的未来道路进行了研究，但并未探讨城市发展方式转型的根由。最后，城市发展方式主题的研究十分匮乏，即使有研究认为城市发展方式转型是新型城镇化影响下的必然选择，但也是高度概括性的论断，缺乏深入的推理论证，未能阐明城市发展方式转型的缘由。

基于此，本文在总结我国既有城市发展方式面临问题的基础上，剖析城市发展方式转型的内外动力机制，以期为城市发展方式转型提供理论依据，促进城市健康持续发展。

一、我国城市既有发展方式存在的问题

城市发展状态是城市发展方式的直接表现，其发展过程中涌现的问题则是城市发展方式的深刻体现。改革开放以来，我国城市发展呈现数量与规模齐进之态。从城市数量来看，我国设市城市数量从1978年末的193座增至2014年末的661个（其中直辖市4个，副省级城市15个，地级市271个，县级市371个），[10]增长了三倍。从人口规模来看，在290个地级及以上城市中，127个城市市辖区人口超过100万，15个城市市辖区人口超过400万。[11]从辖区面积来看，各级城市总的行政辖区面积约占国土面积的一半。城市发展态势看似喜人，细究却存在诸多严重问题，可归结如下：

1重开发建设，轻规划设计。在速度外延式发展方式主导下，我国城市开发建设存在科学规划缺失、城市形态粗鄙和城与镇发展失衡等问题。

（1）无序发展造成城区布局不合理，城市建筑质量堪忧。主要表现为盲目建设宽马路、大广场、大厂区和标志性建筑，[12]一味强调快速、大规模开发建设，缺乏统一规划，忽视地理区位、生态环境等制约因素，造成了两类恶果：一方面，城市布局结构不合理。比如工业区设在城市中心地段，不但浪费土地资源，而且容易污染环境。又如城市各类用地位置与交通道路网络不协调，造成某地域拥堵异常或者交通资源浪费；另一方面，城市开发建设一味“贪大求快”，导致城市建筑质量普遍堪忧，“豆腐渣”工程层出不穷，不仅浪费了土地等宝贵资源，还因重新建设而对人居环境造成“二次污染”。

（2）城市建筑缺乏特色，千城一面。城市建筑是城市发展的外在形象体现，代表着城市自身的特色。城市形态粗鄙，主要体现在城市建筑上。一方面，城市景观建筑日益雷同化。在城市景观建筑的规划过程中，一些城市为了提高效率加快进度，不惜走向抄袭、仿造的歧途，令城市景观建筑造型相似，缺乏鲜明特色。另一方面，城市整体风貌日益庸俗化。部分城市在建设过程中，缺乏高屋建瓴的视角和彰显自身文化的自信，难以对城市整体风貌进行层次清晰、结构完整、布局生动、充满人性的规划建设，[13]使突兀的摩天大楼破坏了一片旧式居民楼的沧桑感，使林立的“新、奇、怪”建筑拉低了城市美感，使城市丧失了格致高雅的历史文化涵养，整体风貌不伦不类，趋于庸俗。

（3）大中小城市及小城镇发展“一边倒”。在外延式的发展方式影响下，国家或区域缺乏对城市开发建设进行宏观指导和规划，导致城与镇发展失衡。单个城市的发展只是按照“自身利益最大化”的原则进行，而并未顾及同一区域内的其他城市或者乡镇的发展，直接导致了大城市利用自身的政治经济优势“虹吸”中小城市的资源，往往造成区域内“一城独大，众城式微，小镇发展乏力”的局面。这不仅造成大城市负荷过重却无法分散，“城市病”日趋严重，而且导致了中小城市功能单一、发展动力不足以及小镇的衰落。

2重要素投入，轻优化创新。速度外延式发展方式过度依赖资源要素高投入，不仅导致了产业结构不合理，而且增强了资源环境对城市发展的约束力。

（1）重第二产业轻第三产业，产业结构不合理。一方面，一、二、三产业比重不合理。截至2013年，我国一、二、三产业增加值在GDP中的比例分别为10∶44∶46。[10]第三产业比重虽已超过第二产业，成为第一大主导产业，但与发达国家平均60%-70%的高比重相比，我国第三产业还有非常大的潜力并未发挥出来，产业结构仍有待优化。因为速度外延式的发展方式决定了“人”在城市经济发展中只是作为普通的要素投入其中，自然不会虑及“人”的生产需要、生活需要，发展生产性服务业、生活性服务业等第三产业也就无从谈起；另一方面，产业聚集于低端、低附加值和高耗能的产业链条之中。速度外延式的发展方式注重在规定时间内提高产出速度或者以既定的投入数量增加产出规模，势必导致低价值的批量产品大行其道，挤掉创新驱动所带来的产品升级或者增值的发展空间，使得城市产业链一直徘徊于低端、低附加值和高耗能的阶段。

（2）人口红利逐步消减，资源能源困境凸显。追求高速度、大规模的粗放发展方式导致了对资源能源高投入的需求维持在很高的水平，在资源能源供给日趋减少的情况下，遂产生了很大的供求缺口。从人力资源来看，2013年我国60岁以上人口已经超过2亿，到2035年则将增至45亿。这将导致我国劳动人口供给趋缓，劳动力价格不断上升，人口红利空间越来越小。与此同时，土地资源也在不断透支。近30年来，城市建成区面积增速是人口增速的4倍，[14]显示出城市发展陷入一种盲目的“造城运动”，大量农田耕地被圈，且“未尽其用”，造成土地资源的闲置浪费。随着18亿亩耕地保护红线的划定，城市发展所需的土地供给将日渐减少。从水资源来看，我国城市供水总量从2000年至2013年增长了1180%，而同期城镇人口却增长了5926%，这导致全国2/3的城市缺水，1/6的城市严重缺水，而此困境还将随城市人口不断增加而日趋紧张。从能源来看，我国人均占有的煤、石油和天然气储量分别仅占世界平均水平的60%、77%和71%，能源供给十分有限。

3重建城扩城，轻社会管理。经过30余年的发展，市场经济体制的确立和行政体制改革已经对我国城市社会组织产生了潜移默化的基础性改变。受此影响，城市社会也进入从传统社会迈向现代社会的转型期，城市人群日益“异质性”，城市社会日益“碎片化”。[15]这必然要求城市社会管理与此相适应。然而，速度外延式的城市发展方式忽视了构建“一种和他人建立社会联系的生活方式”，[16]仅仅以推动经济发展为目的而建城扩城，结果只建起一个“巨型工厂”，难以适应城市社会“碎片化”的发展趋势，导致目前城市社会建设相对滞后，社会管理体制不全和管理水平较低。“农民市民化”难题即是例证。截至2013年末，我国有16亿农民在城市就业，长期生活于斯，却不能享受城市公共服务，只能孤立地“漂”于城市，无法融入其中。

4重经济建设，轻环境保护。在城市追求经济发展的过程中，速度外延式的发展方式充分发挥了城市的生产和消费功能，却忽视了城市降解功能过弱的特点，“生态脚印”越来越大，城市周边和城区环境质量持续恶化。水质污染方面，截至2014年，我国大多数城市水源受到重度污染，其中深圳等17个城市面临前所未有的严重水污染压力。[17]土壤污染形势更为严峻。2014年我国城市土壤总体超标率为161%，城市内部土壤污染超标率达到是36%，而且越是靠近城市中心的工厂旧址污染超标越严重。[18]大气污染方面，2014年在开展空气质量新标准检测的161个地级及以上城市中，仅有16个达标，其余145个城市空气质量超标，占比为901%；PM25年均浓度范围为19～130微克/立方米，只有112%的城市达标。[19]城区声环境质量也呈下降趋势：2010年分别有36%和792%的城市区域声环境质量达到一级和二级标准，而2014年区域声环境达到一级和二级标准的城市比例分别为18%和716%。[19]从城区生活垃圾来看，全国城市生活垃圾清运量从2006年148413万吨增至2013年的172386万吨，垃圾围城现象愈演愈烈。[10]

5重实际需求，轻历史文化。在速度外延式发展方式影响下，文化建设往往被迫让位于政治需求和经济发展，其继承与发展过程中出现了很多问题。首先，历史文化遗迹屡遭损毁。为了城市规划建设、发展地方经济以及市民生活需要而对市区历史文化古迹分别进行“规划性拆除”“保护性拆除”和“人为破坏”。其次，城市精神缺失。一方面，历史文化遗迹的破坏和损毁，使得今人只能从故纸堆里汲取古人些许的知识经验，丧失了触摸古代文明、亲身受其熏陶的机会，缺乏古文化学习氛围，增加了继承文化精神的难度；另一方面，鉴于城市快节奏和高压力的生活，市民文化生活变得“碎片化”， 2014年我国国民人均阅读纸质图书仅456本，而微信阅读时间却达到40分钟。[20]最终令“速食文化”大行其道，现代城市文化缺乏积淀，难以形成城市精神。此外，很多城市本末倒置，一味热衷于拟词自标，空喊一些所谓的城市精神口号，少见将培育城市精神落实于具体工作，缺乏内化于市民生活的“城市精神”。

6重显性支撑，轻隐性支撑。目前，我国城市发展缺乏制度隐形支持。首先，相关制度缺失，缺少保障城市发展过程中各主体之间利益公平合理分配的相关制度性规定，尤其是缺乏对于城市规模扩张过程中失地农民利益的保障、流动性人口权利的保障、城市历史文化的保护以及社会公众与个体公民的需要等方面的制度性规定。其次，制度包容性不够，未能将在城市中谋生的非城市户籍人士置于与拥有城市户籍人士同等地位，二者享受的制度保障范围有别、种类各异、水平不同。这主要体现于户籍制度、教育制度、医疗保障等具体制度中。最后，制度协调性不足，城市发展制度体系中的各项制度之间缺乏衔接，兼容性差。

二、解决城市发展中的问题是我国城市发展方式转型的内在动力

目前，我国城市发展存在诸如城市形态不明、产业结构不合理、社会管理落后、环境质量降低、精神文化缺失等严重问题。究其根源，是由注重规模扩张和外延增长的传统城市发展方式所导致，[21]只有改变传统的城市发展方式，实现城市发展方式的转型，方能从根本上解决问题。也就是说，破解城市既有问题成为了城市发展方式转型的内生动力。具体而言，可从以下几个方面来理解：

1城市形态的“优化”需要城市发展方式转型。城市建设方式是城市发展方式的显性载体，直接左右着城市形态。速度外延的城市发展方式体现在“非理性”的城市建筑方式之上，使得城市形态出现历史建筑与现代建筑杂乱分布、建筑风格怪诞离奇、建筑质量参差不一以及主城与周边城镇发展不协调等问题。因此，欲优化城市的空间物质形态，使其协调、美观、优质和环保，需改变“非理性”的城市建设方式，实现城市发展方式转型。

2城市产业结构“合理化”需要城市发展方式转型。资源要素配置方式是城市发展方式的核心，直接影响着城市产业结构。城市发展方式的粗放体现在要素高投入和资源高消耗上，不仅导致了产业结构失衡，还使得产业链条低端化，更凸显了资源环境对城市发展的瓶颈效应。解决产业结构“非合理化”问题必须转变资源要素配置方式，实现城市发展方式转型。

3城市社会管理水平的提高需要城市发展方式转型。社会管理方式是城市发展方式的重要体现，决定着社会管理水平的高下。一方面，我国城市社会管理方式单一，一味依赖市—区—街道办的“自上而下”的社会管理方式，缺乏基层市民“自治性”的新型社会管理方式，难以适应城市人口膨胀、社会利益群体细化、社会“碎片化”的发展现状，管理水平和效能必然大打折扣；另一方面，当前城市社会管理方式落后，沿用的仍然是传统的控制和强制手段，无法适应市民越来越强烈的平等参与社会管理、自由表达个人意愿以及实现个人社会共同进步等更高级的诉求。提高城市社会管理效能，需创新社会管理方式，实现城市发展方式转型。

4城市环境质量的提高需要城市发展方式转型。环境保护方式是城市发展方式的构成要件，直接关系到城市环境质量的优劣。速度外延式的城市发展方式，决定了环境保护方式的落后单一：一方面，城市环境保护仍然依靠政府相关部门的监测和行政处罚等传统方式，缺乏将环境污染外部性成本内部化的经济手段方面的创新；另一方面，城市环境保护形式基本局限于颁布相关法律法规、相关部门监测和行政处罚、公布相关政府报告、专家学者呼吁等显性形式，相关团体组织和市民自发的个人行动仍然较少。由此，才形成了前文所述的诸多城市环境问题。提高城市环境质量需得创新环境保护方式，实现城市发展方式转型。

5城市精神文明建设需要城市发展方式转型。城市文化发展方式是城市发展方式的隐形体现，决定着城市精神文明建设的成败。在速度外延式的城市发展方式中，城市文化发展方式十分鄙陋，要么是将历史文化古迹“圈入金笼”，让人难以亲近；要么以“修复”的方式令其面貌尽失，空有历史遗迹的名号，令人感觉不到历史文化的气息；甚至以售卖门票的方式令一些历史遗迹充满铜臭。采取这般发展方式，自然会有历史遗迹消亡、传统文化无人传承乃至难以形成城市精神的结局。城市精神文明建设的成功，必得借助于正确的城市文化发展方式，实现城市发展方式转型。

6城市制度完善需要城市发展方式转型。城市制度建设服务于城市发展，为后者奠定了基础。城市发展方式的不同决定着制度基础的差异性。强调规模速度增长的速度外延式城市发展方式，产生了相关制度缺失、包容性不够以及协调性不足的制度问题，并最终导致了土地城镇化速度远超人口城镇化、“虚假城镇化”“农民市民化”进程慢等表象问题。解决这些问题必须首先建设更为完善、包容和协调的制度，这催生着城市发展方式的转型。

三、经济新常态是城市发展方式转型的外部诱因

经济发展是城市发展的首要条件。历史规律表明，决不能脱离经济发展谈城市发展。目前，我国宏观经济已经步入新常态发展阶段，正在增长速度、发展方式、经济结构和发展动力等四个方面实现转变。因此，城市发展应当以此为契机，实现城市发展方式的转变。

1经济增长速度趋缓为城市发展方式转型提供契机。城市经济发展速度趋缓必将作用于城市其他各项事业的发展上，至于该作用是正向促进效应还是反向阻碍效应，则取决于是否能够以联系的观点看待城市经济与其他各项事业之间的关系。若城市经济发展陷入“惟速度论”，城市总是以牺牲其他事业发展为代价片面追求经济发展“高速度”，割裂经济与其他方面互利共生的相互联系，最终将导致城市“不可持续发展”。从联系的观点来看，城市经济发展速度趋缓，有利于追求要素资源配置的合理化、各组成部门的协调化以及经济与其他方面发展同步化。从这点来讲，经济中高速发展反而成为重新审视城市经济与政治、社会、文化、生态文明相互关系，实现城市发展方式转型的有利契机。

2经济发展方式转型倒逼城市发展方式转型。我国经济正在由粗放增长向集约增长逐步转型。作为城市各项事业发展的基础，经济发展方式的转变自然会对城市发展产生基础性影响：经济要实现集约增长必先实现经济结构的优化，经济结构的优化主要源自产业结构合理化（布局合理化和链条高端化），产业结构合理化则需以产业生产园区、产业工人居住区、商业贸易区、城市景观区等城市规划布局的紧凑和统一，以及产业向低耗能、高附加值、低污染成本方向发展为前提。事实上，城市景观协调化、建筑绿色化、社会治理成本降低、生态文明进步无不体现出创新城市发展方式的要求。由此，经济发展方式转型对城市发展方式转型形成倒逼之势。

3经济结构调整要求城市发展方式转型。经济结构调整的关键在于产业结构优化。发展第三产业是城市发展的内在要求，第三产业发展不足将直接影响城市的后续发展。一般而言，城市发展必将带来大量人口的集聚，人口的集中又派生出对第三产业的需求，进而促进第三产业发展。但是，在“重工业轻服务业”的发展方式影响下，依赖第二产业的惯性依然存在，发展第三产业的也面临较大阻力。故，提高第三产业在国内生产总值中的占比，促进产业结构和经济结构优化就必须转变城市发展方式。

4发展动力转换要求城市发展方式转型。随着人口老龄化、土地和能源资源约束日趋紧张，造成劳动力、土地、资源以及环境保护成本不断提高，使得原有通过外贸出口、资本投资和工业生产拉动经济发展的方式面临发展动力枯竭的危机。此危机化解方法有二：一是外力，即通过利用国外市场进口我国发展所需的各类资源能源，继续走高投入、高耗能和高排放之路；二是内力，即在现有资源要素内寻得新的动力源泉推动经济发展，转向集约、低耗能和环保之途。显而易见，前者不但受制于全球能源资源总量有限的限制，而且所付成本极大，可行性较小。后者则仅需投入信息、知识、体制以及管理等创新要素，在互联网即时沟通、国民受教育程度越来越高和深化体制机制改革的前提下，这些要素投入并非难事。同时，依靠要素创新驱动经济发展的方式，也可实现集约、低耗能和环保。城市发展方式转型不失为应对发展动力危机、激发要素创新驱动的良策。其一，城市本身不仅是各类信息、知识的重要源头和散播者，发挥着规模效应、学习效应，更是体制和管理创新的实际践行者。其二，城市发展方式转型不仅增加了对创新驱动要素的需求，而且其结果（产业布局和结构更为合理、工作环境更舒适、生活质量更高）也有利于创新驱动要素的生发和集聚，促进经济发展动力实现转型。

结语

总之，城市发展方式在很大程度上决定了城市发展质量的高下和内涵的深浅。要从根本上解决我国传统的城市发展方式所带来的问题，就必须推动城市发展方式的转型，从过于重视规模扩张和外延增长的外延型发展方式转变到强调城市发展质量、重视以人为本的内涵型发展方式。唯此，方能适应并引领经济新常态，全面提高城市发展质量，丰富城市发展内涵，实现城市“让生活更美好”的初衷。

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【责任编辑：孙巍】