可持续土地利用规划问题探析

赵继伟

摘要：在传统土地利用规划反思的基础之上，分析了可持续土地利用规划的内涵和基本框架。

关键词：可持续发展土地利用规划；可持续发展是土地利用规划的理论基石

可持续发展的思想源出于人们对环境问题的认识与关注，其产生背景是人类赖以生存的环境和资源遭到了日趋严重的破坏。从持续发展观到可持续发展观的形成，人们经过痛苦地思索终于认识到：未来社会的发展，唯一可供选择的就是可持续发展道路。可持续发展观的提出，使得人类思想观念和行为方式都发生了很大的变化和飞跃。为了地球及人类自身的未来，人们开始以可持续发展的眼光看待一切。可持续发展具有十分丰富的内涵。就其社会观而言，主张公平分配，即满足当代人和后代人的基本需求；就其经济观而言，主张建立在保护地球自然系统基础上的持续经济发展；就其自然观而而言，主张人类与自然和谐相处。可持续发展的基本原则包括：①公平性原则；②持续性原则；③共同性原则等。

自然资源是提高人类当前和可预见未来生存质量的自然物质和自然能量的总和。自然资源的状况，不仅是一个社会和民族走上可持续发展道路的物质基础和根本条件，而且决定着人类能否生存和繁衍。可持续发展的核心问题是自然资源的可持续利用，对此人们已经形成共识。

土地资源作为自然资源的重要组成部分，其可持续利用问题又是自然资源可持续利用的关键。而土地利用规划是土地管理工作中的“龙头”，其对未来土地利用的方向、土地利用结构的调整、土地空间的布局及土地生产力的提高起着十分重要的作用。可持续发展战略应成为土地利用规划编制的主要价值取向，且通过土地利用规划的编制为土地及自然资源可持续利用、可持续发展战略实现提供主要的支持。

一、对传统土地利用规划的反思

在传统资源配置理论的指导下，我国目前的土地利用规划也表现出了其相应的局限性，不适应可持续发展的要求。主要表现在以下几个方面：①目前的土地利用规划对土地利用各部门的经济发展需要考虑的较多，对生态环境变化的影响和需求研究不多，对社会的变化和需求考虑的不多。没有将土地利用规划作为保护生态环境，协调社会关系，贯彻可持续发展的基本手段。②目前的土地利用规划对代际公平考虑的不多，对后代的土地需求考虑的不多。目前的土地利用规划为追求耕地的总量动态平衡，过分追求“占一补一”，对未利用土地的开发的代际时间分配缺乏研究，对农用地转为非农用地的时间合理分配缺乏研究。③目前的土地利用规划强调土地利用结构和布局的调整，而对土地管理的其它活动缺乏有效的规。④目前的土地利用规划的实施没有相应机构来进行协调，土地利用规划的编制、实施、监督和管理的各项职能没有相应的机构来进行协调。⑤目前的土地利用规划只从国家和地区的角度出发，规划一般采用自上而下的方法，对各级地方政府、企业团体、农场、农民的需要缺乏科学的评估和有效的协调办法，对于公众参与规划的程序和方法也没有科学的对策，从而导致规划的实施具有很大的困难。

二、可持续土地利用规划的本质内涵和框架

可持续土地利用规划并不是对传统土地利用规划的完全抛弃，而是将可持续发展的原则和土地可持续利用的要求贯彻到土地利用规划中，是对传统土地利用规划的完善。

（一）规划是以生态经济综合协同为目的

经济发展阶段的影响，以往的规划目标是一种片面追求经济增长的单目标模式。土地利用活动在经济发展模式的框架下，土地资源不断地由农业用地向非农建设用地转变，由于这种转变的不可逆性，作为人类生存以及其它一切社会经济活动形式的农业生产的进一步发展受到严重影响；人们对土地资源进行掠夺式的开发和利用；土地环境的污染和破坏不断加快，影响到人类的进一步生存。可持续发展和土地可持续利用的概念不再是建立在从自然界得到越来越多的东西上，也不再是把GDP作为发展的唯一尺度，而是以经济、社会和生态环境的多目标协调发展为指导原则，追求全方位的综合发展。

（二）规划是代内、代际公平相结合

传统规划中的资源供需平衡概念是解决代内资源的有效配置问题，可持续发展要求土地利用规划更注重资源的代际供求矛盾的协调。可持续土地利用规划，一方面要求节约、保护资源，使可再生资源的消耗率低于或等于资源的自然再生率；通过技术进步，使可再生资源、人造资本对不可再生资源的替代率等于不可再生资源的耗竭率。另一方面，要通过生产力与生产关系的不断创新提高资源产出率，增加资源有效量。

我国目前面临的土地资源危机主要表现在耕地数量减少和质量下降两个方面。发展中国家在工业化过程中因城市发展、基础设施建设等的需要不可避免地要占用一部分土地，为保护农产品的供给，控制耕地数量的减少也十分必要。但我国目前所采取协调“吃饭和建设”的主要措施是通过对后备资源的开发来补充耕地，而忽视了后代人对这些后备资源的需要。可持续发展下的保证农产品供给的土地利用战略应主要借助投入的增加和技术改造来提高土地的肥力，通过对耕地资源的投资，以人造资本来替代自然资源的减少。

（三）规划应是社会可接受和参与

可持续土地利用规划要对各级地方政府、企业团体、农场、农民等各方面的利益进行科学的评估和有效的协调，通过建立公众参与规划的程序和方法，使规划具有较高的社会可接受性，以利于规划、实施和操作。没有公众的参与、认可和接受的规划是不可能持续的，也是不可能成功的。同时可持续土地利用规划要求其编制、实施和反馈的过程具有高度的信息公开性，以便于公众的参与和监督。在我国目前土地利用规划工作中需要加强的有几个方面：一是加强公众和政府的需求调查和协调。要对规划中的决策者、管理者、资源环境专家、企业团体、各利益集团、广大群众对土地的需求进行调查和协调。二是要加强土地利用规划的管理。“三分规划，七分管理”就是对规划实践的现象表述。

（四）规划是混合型规划

可持续土地利用规划应是集规划设计、政策管理于一体的复杂综合体。只有这样，才能不断兼容并蓄其他相关学科，且同时达到土地利用的生产、服务、安全、保护和社会可接受多目标。

（五）规划是国家一区域一地方协同行动的规划

我国土地利用规划的协同行动表现为国家一省一市一县一乡五级规划的协调。目前的土地利用规划采取的是“自上而下”的方法，上级规划对下级规划起控制作用，下级规划只能服从上级规划，这种协同的方法明显带有传统计划经济的色彩。可持续土地利用规划的协同行动不是形式上的“自上而下”、“自下而上”或“上下结合”的选择，而涉及到各级规划的职能的分配、上下级规划结合点的确定等问题。国家和省级可持续土地利用规划的重点应该解决的是生态可持续性的问题和土地资源的代际公平配置问题，其可持续土地利用规划可以称为土地生态规划或土地环境规划，其对下级规划的指导应是生态环境和土地代际资源配置上的安排。市级可持续土地利用规划的重点应包括经济可持续性和生态可持续性两个方面。而县级和乡级可持续土地利用规划由于较为基层，其规划除了应该考虑经济和生态可持续两方面外，还应该考虑到规划的社会可接受性和社会可持续性，要将公众的力量吸收到规划的编制、实施和监督中。

（六）规划是动态和不确定性的规划

实施可持续发展战略是一个复杂的战略目标，不是一蹦而就的。可持续发展的实质是不断协调人口、资源、环境与发展的协调过程。因此，与其相关的可持续土地利用规划也是一个不间断、连续的事情，其规划目标和规划方案应根据规划的实施信息反馈和社会经济环境的变化不断地调整和修改。由于可持续土地利用规划涉及的时间跨度很大，其关系到后代子子孙孙的利益，土地利用规划所涉及的很多因素将存在很多的不确定性。因此，可持续土地利用规划要客观地对待不确定性这种真实存在，把握其规律，预测和评价不确定性所带来的风险并研究相应对策。