奔跑在“普惠”的路上

高文兴 王会贤

2015年2月4日，江苏徐州铜山区人民法院判决撤销小玲（化名）父母的监护权，以采取家庭寄养、自愿助养的方式安置了小玲以后的生活。这是《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》颁布后全国首例由民政部门申请撤销监护人资格的案件，我国第一次真正行使了儿童保护的“托底”责任。

2016年2月4日，国务院印发了《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，同时，要求民政部会同有关部门，在今年上半年开展一次全面的农村留守儿童摸底排查。很快，民政部于近日在社会事务司下设立未成年人（留守儿童）保护处。

回顾儿童保护领域过去的365天，我们无法回避“最悲伤作文”、“毕节留守儿童自杀”、“百色助学网女童性侵事件”这些灰色的字眼，但也寄希望今年伊始的系列举措能让我们尽快迎来我国儿童保护和儿童福利体系建设的转折点。

无法忘却的几道伤痕

2015年2月4日9时30分，一件史无前例的案件在江苏省徐州市铜山区人民法院开庭审理——铜山区民政局在当事女童小玲身受生父侵害、其母又未尽抚养义务的情况下，向法院申请撤销其父母监护权。经审理，法院依法指定铜山区民政局为小玲的监护人。这是全国首例由民政部门申请撤销父母作为孩子监护人资格的案件。

在此20个月之前，发生在南京江宁区的类似案件也曾激发社会强烈关注。当时，两名女童因无人照顾而饿死家中，对这种已经或可能发生严重侵害未成年人权益的父母等监护人，是否可以启动司法程序撤销其监护权，当时一度引发社会热议。

所以，在不到两年的时间里，从“热议”到“实现”，2015年的儿童保护曾开过一个好头，但是这个“头彩”还是显得不够夺目。弱势儿童的社会问题，永远如同裂开的伤口，一旦出现，就立刻绷紧社会的所有神经。

6月，贵州毕节4名农村留守儿童在家中服毒自杀，并且是在10余人到其家里进行联合家访之后；8月，一名大凉山彝族女孩笔下的作文《泪》曾带来各方的捐款和帮助，但受捐方索玛基金会于2011年扩建的西昌索玛花爱心小学则被政府认定为违建而拆除；同月，广西“百色助学网”创始人王杰以助学为名性侵女学生事件被曝光……

这几件仍令人记忆犹新的事件基本上塞满了人们在2015年儿童保护领域的记忆空间，弱势儿童尤其是留守儿童的问题引起了人们一场接一场的讨论。“冰冻三尺，非一日之寒”，留守儿童问题从何时起成了社会的顽疾？

“留守”竟成常态家庭模式

2015年，中国城市化的进程仍然没有放缓的迹象，流动家庭与留守家庭甚至已成为常态家庭模式，这一观察结论绝不是危言耸听。

据国家卫计委发布的《中国家庭发展报告（2015年）》显示，目前我国流动家庭的比例已接近20%，农村留守儿童占比超过1/3，父母双方共同照料儿童日常生活的只占7.5%。《中国中西部农村留守女童生存发展报告（2015）》更揭示出，留守女童的独自居住比例显著上升，接近10%。这样的情况在我国西南地区尤为明显，当地“父母都外出”的留守儿童占当地留守儿童比例的37.9%，有4.3%的当地学生与父母在一年内都没有过联系。

社会普遍认为，在这种不良家庭结构中成长的未成年人，更容易发生犯罪冲动。去年的另一份报告给出了这样的支持数据：“留守未成年”、“流动未成年人”在我国未成年人违法犯罪的主体中分别占到27.3%、26.9%。[《教育蓝皮书：中国教育发展报告（2015）》，21世纪教育研究院]

而在留守儿童中，“青春期叠加留守”成为一个明显现象。中国青少年研究中心发布的《农村留守儿童存在的九个突出问题及对策建议》指出，“初二留守学生的上学迟到（49.8%）、逃学（8.7%）、不想学习（62.8%）、遇到问题没人帮助（68.4%）等比例均高于初二非留守学生，留守男童问题行为更多”。

更为可怕的是，据中致社会发展促进中心的《乡村幼儿园留守儿童发展支持调研报告》显示，超八成的受访者表示没有获得过支持和帮助。而在获得帮助的地区中，提供帮助最多的是政府，为18%；其次是社会组织，11%；再次是志愿者，占比9%；村委会参与比例最低，仅4%。

现阶段儿童福利制度尚显乏力

从最后一组数据可以发现，对留守儿童进行干预最多的还是政府部门，这和我国多年来一直在建立的普惠型儿童福利体系有直接的关系。所谓“普惠型”，即认为国家对个人福利需求具有不可推卸的责任，与此相对的则是“补缺型”，强调家庭与个人的作用，主张由家庭或者市场来提供个人所需要的福利待遇，国家只发挥补充性作用。

在儿童福利领域，补缺型福利政策是针对极少数儿童的，比如儿童福利院收养的孤儿，普惠型儿童福利则是人心向往的制度，在这一制度中，所有儿童（孤儿、困境儿童、问题儿童、普通儿童）都可以实现生存性、保护性和拓展性福利。

只是，眼下中国儿童福利制度仍需量财发展，虽津贴福利和服务型福利逐渐丰沛，但仍然愿力未足。国家相关儿童福利部门设计了儿童福利制度的“三步走”战略，在“十二五”末建立起托底保障型儿童福利体系，切实保障孤儿和困境儿童的基本生活权益和安全权益；到2020年全面建立适度普惠型儿童福利体系，在全国范围内建立惠及自身困境儿童、家庭困境儿童和问题儿童等非正常儿童，实现适度普惠的福利保障和服务供给；到2049年，在适度普惠的儿童福利体系基础上继续向外扩展，在全国范围内建立面向全体儿童的普惠型儿童福利体系，实现全体儿童普惠的高层次的福利保障和高水平的服务供给。

而在目前这个阶段，儿童福利制度与服务显然面临着多重挑战。

首先，儿童福利指导文件出台缺乏强制执行力度。比如，民政部多个有关儿童福利的推荐性行业标准，包括《儿童社会工作服务指南》《流浪未成年人类家庭服务》等，都不具有强制性，任何单位均有权决定是否采用，所以这类标准在实际操作中很难落实。

其次，困境儿童津贴受益范围有限，保障水平较低。2014年民政部在30个省（区、市）的50个市（县、区）推开了适度普型惠儿童福利制度试点，截至当年年底有17个省（区、市）建立了五大类困境儿童生活津贴标准，但仅为人均每月350元，即使与散居孤儿生活费的600元标准相较而言，津贴标准水平仍然较低。

再次，儿童受侵害案件多因家庭监护缺失。以儿童性侵为例，超过一半的性侵儿童案件是在监护缺位前提下、施害者临时起意实施的，监护人缺位给了施害者可乘之机。

最后，儿童保护设施与专业人员存在严重不足。从我国儿童保护设施和人员来看，2014年全国仅有274个未成年人救助保护中心和1891个生活无着人员救助管理站，职业社会工作者仅94人，提供儿童床位2.9万张，难以满足上千万困境儿童的迫切需求。

“普惠”加速进行时

鉴于我国儿童保护领域的现状和挑战，不少专家学者建议眼下应全面加速推进普惠型儿童福利制度建设。

2015年，民政部社会福利和慈善事业促进司副司长徐建中在新疆民政系统培训班上讲话时指出，目前我国应着力五项工作，力推未来儿童福利体系建设。第一，完善儿童福利法律法规政策体系；第二，改革创新国家儿童福利行政管理体制机制；第三，建立儿童分类保障制度；第四，构建多元参与的儿童福利服务体系；第五，加大儿童福利资金投入，强化人才队伍建设。

2016年1月27日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，会议部署全面加强农村留守儿童关爱保护。会议要求，必须依法强化家庭监护主体责任，落实基层政府、村（居）委会和学校等的安全管理、监督、教育等职责，支持社工、慈善组织等社会力量参与，完善关爱服务体系。建立强制报告、干预、帮扶等机制，打击侵害留守儿童的各种违法行为。加大寄宿制学校等建设。通过推进农民工市民化、引导扶持返乡创业就业等措施，从源头上减少留守儿童。2月4日，国务院印发了《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，并于近日在民政部社会事务司下设立未成年人（留守儿童）保护处。

有人将今年伊始的这一系列举措看作我国儿童保护和儿童福利体系建设的重要转折点。

据悉，这是民政部首次就未成年人保护工作设立专门业务处，是民政部贯彻落实《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，加强未成年人保护工作的一项重要举措。

据了解，未成年人（留守儿童）保护处设立后，还将具体承担起成立农村留守儿童关爱保护工作部际联席会议制度、推动各地建立党委政府领导的协调机制、开展全面摸底排查、完善农村留守儿童信息管理功能以及协助国务院开展专项督查等工作。

未成年人（留守儿童）保护处的主要职责包括：负责拟定未成年人保护发展规划、工作方针、政策，建立未成年人社会保护制度；推进农村留守儿童关爱保护和农村留守妇女关爱服务工作；指导未成年人保护机构管理并拟订建设、服务标准及管理规范；开发管理未成年人保护和留守儿童、留守妇女信息系统；协调未成年人保护国际合作项目。

中国青年政治学院少年儿童研究所所长童小军表示，这是中央第一次专门为农村留守儿童关爱保护问题出台文件，是政府部门明确自身在保护留守儿童方面应起到主导作用。她指出，和发达国家比，我们的社工培养水平不高，社工主要集中在大城市。因此，下一步政府应该对社工进行专业培训，让我们拥有一支在专业化道路上不断前进的农村社工队伍。