我国开征环境保护税的可行性与征管难点刍议

陈宏樑

[摘 要]2015年6月10日国务院下发《中华人民共和国环境保护税法（征求意见稿）》，标志着我国环境保护税正式立法进入关键的决策时期。本文从分析我国开征环境保护税的可行性入手，进一步从部门协同、信息共享、技术支撑三个方面探究现行税制下未来环境保护税在征收管理中可能面临的难点问题，并提出相应建议。

[关键词]环境保护税；征收管理；可行性

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.04.105

[中图分类号]X196；F812.42 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）04-0-01

2015年6月10日国务院法制办下发由财政部、税务总局、环保部三部门联合起草的《中华人民共和国环境保护税法（征求意见稿）》，我国开征环境保护税正式纳入国家政策制定议程。如何确保其有效推进，探究环境保护税的实施可行性与征管难点，十分必要。

1 开征环境保护税的可行性

目前来看，我国已经具备了几方面的基本可行性。

1.1 政府的高度重视

对于运用税收手段加强环境保护，我国政府给予了高度重视，并在多个政府文件中加以明确。政府决策层在开征环境税收方面的意见和行动说明，国家已经充分认识到税收手段在环境治理中的重要作用，环境保护税的开征在政策上已经达成高度共识。

1.2 排污收费制度的施行为开征奠定基础

通过多年的实施和改革，我国排污收费制度已经建立了一套比较完整的征收体系，包括收缴的对象、征收范围、计费标准和征收环节等，奠定了环境保护税的雏形，积累了经验；此外，“谁污染谁付费”这一环境治理经济原则日益深入人心，不仅从客观上为环境保护税的开征奠定了舆论基础，也有利于节约开征成本。

1.3 国外环境税制的实践经验提供良好借鉴

发达国家已经建立了比较完善的有利于经济与环境相协调的环境税制，对促进能源资源节约和环境保护发挥了重要作用。国外环境税制的成功实施表明，我国开征环境保护税具有很强的可行性。同时，无论从制度内容还是从征收管理方面，国外的成功实践都可以为我国环境保护税制度设计和征收管理提供有益的经验借鉴。

1.4 环保意识的提高形成了重要的民意基础

随着国内对环境问题的关注程度日益提高，社会公众的环保意识也逐渐增强，对改善环境的要求日益强烈，尤其是近年来我国各地发生的水污染、化工产品爆炸、雾霾等重大环境事件，使民众深受其害，迫切要求政府有更为高效的管理手段来满足社会生活对环境质量的需求。同时，企业也更加注重降低包括环境成本在内的所有成本，逐步树立自身的“绿色”形象。这些转变为环境外部不经济性内部化提供了实现机制，使得环境保护税的开征容易为社会大众所接受，提供了良好的外部环境。

2 开征环境保护税的税收征管难点

关于征收管理，征求意见稿提出按照“企业申报、税务征收、环保协同、信息共享”的征管模式，然而现有税收征管机制正承受着高速增长的工作量和日渐薄弱的征管力量的矛盾，在此背景下，环境保护税的开征，既要依托现行的内部征管模式，更要协同环保部门共同配合，不可避免地存在些许亟需解决的难点工作。

2.1 缺乏制度规范——跨部门间协同难

从税制改革的角度看，与改革关联最紧密的两个部门是税务和环保部门，而在我国，分工协作难是一个不争的事实，因为跨部门之间的协同必然会引发在一定范围内调整分配，改变原有的分配格局。就利益分配角度看，环境保护的费改税中利益受损最大的是环保部门，现阶段也尚未有相关法律、法规就环保部门衔接具体工作细则的细化要求，可以想象，一旦环境保护税正式推进后仍缺乏必要的制度规范，其配合税务部门的动力必然不足。

2.2 缺乏共享机制——信息数据运用难

一是缺乏即时信息。申报信息都是事后性的数据，缺乏前瞻性和预测性，无法把握企业实时的信息变化，就无法跟踪企业生产经营动态。对于环境保护税而言，确定税基即污染物的排放量是关键，而这又恰恰是时时变化，需要持续监测，征管没有与企业同步的数据就无法全面有效监管。二是信息数据失真。我国由于行政组织与行政体制的原因，以及污染源的分散性和现金交易的大量存在，使得信息纵向传递效率较低且较易失真，决策者难以掌控信息的及时性和准确性，在税制设计与现实基础间必然会出现一定背离。

2.3 缺乏技术能力——专业人才较匮乏

税务部门作为主体部门，主要的难题是环境保护税的专业技术瓶颈，也就是税基本身的测量难度。而从内部看，由于环境保护税作为即将开征的新税种，必然缺乏专业环境保护方面的专家人才，更谈不上对相关人员培训机制的建立。

3 完善环境保护税征管工作的建议

3.1 细化环境法律法规

完善的法律体系作保障是首要的，务必对政府职能和环境部门的职责进行明确规范，如果制度上没有明确制定相关的规定和责任约束，就很难让让协同部门切实担负起应尽的义务。

3.2 强化税收征收技术支撑

目前我国的环保部门已经形成了国家、省、市、县四级监控网络和一大批专业化的技术人才，这些正是税务部门所欠缺的。因此，环境保护税在开征的初期甚至较长的一段时期内必然需要依靠环保部门的大力支持。

3.3 深化环保多重手段协调

税收只是治理环境问题的一个手段，其作用的发挥取决于纳税人的行为调整，只是一种间接措施。鉴于我国环境状况的严峻性、环保税费手段建设的滞后性以及处于转型期的事实，现阶段必须在税费改革同时配合使用其他法律、行政、经济等手段。行政手段虽有不足，但对某些造成严重环境破坏、甚至是有毒污染物排放的企业，应用具有较高权威性的行政手段强制停产、转产或关闭；当然，还可以充分运用预告制度，在引入某一项环境保护税前的较长时间里广泛公告相关计划，并在实施初期设定略低的税率，这样可以使企业有足够的调整适应时间，让其选择投资合适的环保技术，避免届时直接承担过高税负。