国防费绩效评估的质量控制分析

孙广民　程亦青

【摘 要】当前，我国的国防费绩效评价问题得到了前所未有的高度重视，并已经积极地推行国防费绩效评价制度。国防费绩效评价质量控制是提高国防费绩效评价质量的保证，是提高国防部门的国防费绩效评价能力、有效增强评价准确性的基础，是提高国防费绩效评价质量的水平的基石。本文分析了影响国防费绩效评价质量控制的因素分析，最后构建出我国的国防费绩效质量控制体系。

【关键词】国防费绩效；质量；控制

国防费绩效评估，是指国防支出活动所取得的实际效果，反映了政府为满足国防需要而进行的资源配置活动与所取得的目标效果之间的比较关系，体现政府配置资源的合理性和资源使用的有效性。国防费绩效评估评价（以下简称国防费绩效评价）是指国防有关部门、主管部门或评价机构运用科学、合理的评价方法，设置、选择合适的评价指标，按照统一的评价标准和原则，对国防费运行过程及其效果进行客观、公正的衡量比较和综合评判的管理行为。对国防费绩效评价的质量控制是准确判断国防支出合理性、有效性的关键，是国防部门、评价机构和社会公众普遍关注的问题。

一、影响国防费绩效评价质量控制的因素分析

（一）预算管理制度

健全的国防费预算管理制度是开展国防项目国防费绩效评价活动的必备条件之一，它关系着国防项目国防费绩效评价质量的高低。当前我国正在对国防费绩效预算制度进行探索和研究，绩效预算制度的建立和实施必将为提高国防项目国防费绩效评价质量创造良好的外部条件。反过来，国防项目国防费绩效评价质量控制也为国防费绩效预算制度的建立和实施提供必要的支持。

（二）人的素质能力

第一是职业道德素质。职业道德是调整评价人员与社会之间关系的行为规范的总和，它要求国防费绩效评价人员在进行国防费绩效评价的过程中，保持中立的立场，独立于利益冲突之外。但是，由于种种因素，并不是每个评价人员都能够达到上述要求，这也不可避免地会限制国防费绩效评价工作的开展，影响到国防费绩效评价质量控制措施的具体落实与实施。

第二是专业素质能力。国防项目国防费绩效评价的重要性和工作内容决定了国防费绩效评价是一种较高层全面的高层次的评价，它要求国防费绩效评价人员在提供国防费绩效评价服务的过程中精通业务，熟练掌握工作方法，充分运用有关技术，提供准确、高效的优质服务。

（三）监督检查制度

通过建立完善的监督检查制度，以检查国防费绩效评价质量控制制度是否建立并有效运行，能否为遵循质量控制准则和适用的国防费绩效评价准则提供合理保证，是国防费绩效评价质量控制的外部再控制措施。监督检查方式可釆取军队不同单位互查制度。军队不同单位互查制度将有利于加大对国防费绩效评价部门的审查力度，要求对国防费绩效评价质量实施一种更加严格和经常性的监督形式。监督检查的具体形式有：（1）内部监督检查和外部监督检查；（2）曰常监督检查和指令性监督检查；（2）全面监督检查、重点监督检查和专题监督检查。建立国防费绩效评价质量同业互查制度要考虑的因素有：（1）军队不同单位互查制度的有效性。（2）监督成本的考虑。（2）国防费绩效评价组织机构对不同单位互查制度的态度。

（四）系统偏差

系统偏差由于评价中出现或严或松、随意选择指标模型等现象而形成的评价误差。其表现形式有：（1）典型的系统偏见误差表现在某个部门对评价标准的掌握偏严或偏松而使评价结果偏低或偏高；（2）评价标准掌握得或严或松造成的评价误差表现在某一评价人员身上；（2）评价人员不能透彻地理解和正确掌握评价标准或评价标准过于笼统，不便掌握使用而形成的偏差；（4）评价人员对评价指标的选择不恰当或釆用的评价模型不科学而产生的偏差。系统偏差必然导致国防费绩效评价的误差，这给绩国防费效评价质量控制工作增添了难度。这也正是加强国防费绩效评价质量控制的关键所在。

（五）责任与处罚

客观公正、实事求是、廉洁奉公、保守秘密是任何一个国防费绩效评价机构和专业人员所应该具备的职业操守和最基本的道德底线。对于国防费绩效评价机构和专业人员有违反职业道德和法律规章、违背法定程序、出具严重失实的国防费绩效评价报告、泄露军队机密的、利用职权谋取私利等违法违纪行为，一经发现，视情节轻重，依法处理，追究相关人员的责任。

二、构建国防费绩效评价质量控制体系

国防费绩效评价质量控制是一个系统工程，只有对影响国防费绩效评价质量的各个要素进行全面的规划和安排，才能形成一个有效的质量控制体系。我们将由国防费绩效评价主体（包括国防费绩效评价机构和专家成员）根据质量控制的一定的要求所构建的既相互联系又相互制约的一系列要素体系称为国防费绩效评价评价质量控制体系，其最终的目的就是使质量控制活动达到所期望的质量标准水平。该体系由多个控制子系统组成，这些子系统包括目标控制体系、人员控制体系、国防费绩效评价过程控制体系、标准控制体系、方法控制体系、国防费绩效评价责任追究控制体系、监控控制体系、信息控制体系。

（一）目标控制体系

目标是一个经济主体行为的导向，任何一个系统均有其明确的目标，国防费绩效评价质量控制亦不例外。简而言之，国防费绩效评价质量控制体系就是由多个质量控制的目标组成的一个整体，是使得质量控制的对象内容处于一种均衡优化的理想状态。按照目标的不同属性，质量控制目标体系的构成内容会发生变化。各种目标的最终结果都是要更好地促进国防费绩效评价工作的有序进行，并保证国防费绩效评价机构的评价质量。当然，在具体的实践过程中，目标的确定是否合理将会影响和制约国防费绩效评价工作，比如，目标制定得过多、过于分散、没有主次之分，则会导致国防费绩效评价机构处于一种频于应付的状态，评价资源得不到优化，评价质量也无法保障，也就没什么质量可言。

（二）人员控制体系

国防费绩效评价工作靠的就是人，如果国防费绩效评价人员的素质不能满足国防费绩效评价工作的需要，就不可能达到国防费绩效评价质量标准的要求。国防费绩效评价机关应当对国防费绩效评价人员进行合理适当的控制。

第一是职业道德控制。公正、公开、公平是一个国防费绩效评价工作人员所应遵守的基本职业道德规范和操守。公正原则要求国防费绩效评价工作人员在国防费绩效评价的承接和实施过程中，以中立的立场来分析、解决相应的问题。 （下转第130页）

（上接第128页）公开原则要求国防费绩效评价工作人员在业务承揽的程序、工作过程程序、评价方法、数据信息的搜集及评价结果均应公开，不应隐瞒或回避。公平原则要求国防费绩效评价工作人员在评价过程中要诚实守信，平等对待各利益相关者，不偏袒任何一方。因此，加强对国防费绩效评价工作人员的职业道德控制就显得尤为必要。具体釆取的措施包括：一是要抓好廉洁自律的控制；二是要抓好独立性控制。

第二是人员素质控制。国防费绩效评价工作需要具有一定专业素质的人员进行，人的专业主要由综合技能素质和专业技能素质构成。国防费绩效评价机构可以通过以下几方面的措施来加强对国防费绩效评价工作人员专业素质的控制：一是把好聘用关。国防费绩效评价机关应当评估拟聘用人员条件是否符合国防费绩效评价工作的要求，人员选聘应以年轻化、知识化、专业化和德才兼备为标准，选择热心国防费绩效评价事业、工作责任心强、业务技术精的人员为国防费绩效评价的中坚力量；二是建立相应的晋级考核制度。一个健全完善的晋级考核制度可以激励国防费绩效评价工作人员努力工作，不断进取，积极向上，使自身的专业素质有一个质的飞跃，这有利于整体国防费绩效评价工作质量的提高。

（三）国防费绩效评价过程控制体系

过程控制体系是控制理论与国防费绩效评价活动各环节相结合形成的整体。主要包括：一是国防费绩效评价准备阶段的控制。按照国防费绩效评价委托书来确定国防费绩效评价项目，并相应成立一个国防费绩效评价组，对所提出的国防费绩效评价方案的可行性进行分析，对国防费绩效评价方案进行修正，最后进行审核和批准；二是国防费绩效评价实施阶段的控制。国防费绩效评价机构的负责人通过多种沟通方式，听取和了解国防费绩效评价组关于国防费绩效评价工作的进展汇报，提出相应的改进方案措施，以严格规范与限制国防费绩效评价组成员的评价行为。

（四）标准控制体系

建立控制标准是实施控制的依据和进行国防费绩效评价的基础。国防费绩效评价质量标准是一切国防费绩效评价质量的相关规范总和。其权威性高低决定于制定者是什么等级的权力机构部门，制定者的行政权力越大，其所制定的质量控制标准的权威性就越高。从规范的内容看，国防费绩效评价质量标准由主体资格标准和国防费绩效评价行为标准组成；从规范的计量属性看，国防费绩效评价质量标准由数量标准和质量标准组成；从规范的程序看，国防费绩效评价质量标准由国防费绩效评价工作计划标准、现场操作标准和终结行为标准组成；从规范的对象看，国防费绩效评价质量标准由国防费绩效评价人员标准、工作标准、报告标准和处理标准组成。

（五）国防费绩效评价责任追究控制体系

责任追究制度是质量控制在国防费绩效评价活动各环节得以有效贯彻执行的一个重要前提条件。该制度的建立可以较好地让国防费绩效评价工作人员树立质量意识和责任意识的理念，使之深入人心。同时让人们知道违反国防费绩效评价的有关法律规章应承担的责任和所受到的责任处罚方式。即对国防费绩效评价工作人员在实施国防费绩效评价活动中，因违法违规给国家或国防费绩效评价机构及其他利益相关者带来损失与危害，应根据国家相关法律釆取相应的处罚方式对当事人的责任进行追究，以最终实现国防费绩效评价质量的提升。

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