以 “大机构制”巩固简政放权

孟立联

“官浮于事”诱发“中梗阻”

今年3月底，据媒体报道，湖南省郴州市苏仙区检察院17个内设机构通过合并、吸收为7个，精简幅度达59%；部门正、副职由原来的22名减少为10名，精简幅度达55%。“一人机构”和“两人机构”全面消失，一线办案人员达50余人，占76%以上。公诉局改革试运行以来，案件月审结率提高40%，全年案件审结率达到90%。

这是2013年7月苏仙区检察院被湖南省检察院列为基层检察院内设机构改革试点取得的成果。当时，苏仙区检察院有干警60余人，但有内设机构17个，平均每个内设机构仅有3.5人，“一人机构”、“两人机构”竟有5个之多。副科长以上职务的32人，占53%，办案一线干警18人，仅占30%。各内设科室职能交叉重叠的地方多达50多处，部门之间相互扯皮、推诿的现象时常发生。忙闲不均，林检科的办案量仅为侦查监督科的6.5%，为公诉科的14.3%。

其实，内设机构过多、过滥，是党政机关普遍存在的现象。以国家某部委为例。该部委编制总数1029名，领导设1正4副（实为1正13副，超职数配备9人）；司局级机构30个，司局级领导143名（不含非领导职数），平均每个司局司局级领导4.76个（如果包含非领导职数，每个司局的司局级干部至少应增加50%以上）；司局下设处（室）223个，扣除司局级以上领导干部157人，平均每个处室3.9人（含处长、副处长、调研员和副调研员等）；假设每个处只设处长1人，该部委工作人员为649人，领导干部与工作人员之比为1∶1.7。查阅机构、职责、人员编制规定，不少部委、省（市、区）、市（地、州）的情况大抵如此。

从中央部门到地方部门，领导干部与非领导干部之比不断缩小，不仅造成“官浮于事”，且因领导干部均与一定的职责与权力相关联，使得本来简单的事务却沉浸在程序之中。这就是“处长治国”的由来，也是中国改革与发展的“中梗阻”。

“大机构制”可防行政审批反弹

对这种“中梗阻”，李克强总理在2015年4月的一次国务院常务会议上严厉批评，“部长们参加的国务院常务会已经通过的一些政策，现在却还卡在那儿，让几个处长来把关，这不在程序上完全颠倒了吗？”

如果了解党政机关的机构设置、办文程序，“处长治国”、“司长治国”是不夸张的。原因很简单，这些处长、司长既是政策的创意者、起草者、协调者，也是执行者、评估者，部门内司、处“会签”后才能进入领导层，领导层通过后才进入外部程序（涉及到其他部门职责的，其他部门也要先走处长、司长程序）。所有程序全部走完，政策才能走出“中南海”。如果某一环节出了问题或纰漏、瑕疵，政策就可能被延误，甚至走样、变形。

显然，这种“中梗阻”的形成与制度设计有着密切关系，是政务官、事务官不分的后果体现。将部委负责人的部分领导责任下放给司长、处长的制度安排，一方面是“官本位”意识，另一方面则缘于“全能政府”与计划经济体制下形成的惯性思维和模式还没有根本改变。因此，应建立政务官与事务官分离的真正的公务员制度，实行事务官队伍的职业化。政务官实行选任制，事务官实行常任制，二者采用不同的职务序列，事务官走职业等级路线，政务官则实行现行的职务序列。

消除“中梗阻”，既要求解决部门外部职能交叉、职责重叠等问题，也要求同时解决部门内职能交叉、职责重叠等问题。如果说前者靠大部制解决，后者的解决则要依靠大机构制。

一个鲜活案例是，2015年底开始的哈尔滨市政府综合设置内设机构改革，目前17个部门和单位已经完成。内设机构实行“大处室”制，精简比例达30%左右，减少内设机构 155个。改革前，哈尔滨市人社局的就业创业工作由就业促进处、创业指导处、社区工作处、失业保险处、农民工工作处等5个处室分别负责，人才工作由人才流动开发处、专技处、外专处、对俄办4个处室分别负责，改革后分别合并为就业创业处和人才工作处，在处室之间明晰了权责，避免了扯皮，提高了效率。

不仅如此，实行部门内的大机构制，将有利于巩固政府职能转变的成果，防治被取消了的行政审批“反弹”。多次机构改革陷入精简—膨胀—再精简—再膨胀的恶性循环，原因就在于只注意了编制总数的控制，没有着力于质量、结构、功能调整。本届政府就任后，着力推进政府职能转变，加快行政审批制度改革，建设服务型政府。迄今已分9批取消下放国务院部门行政审批事项618项，占原有底数的40%，其中取消491项；国务院部门行政审批中介服务精简70%，工商登记前置审批事项精简85%。巩固行政审批改革成果，既要依靠权力清单、责任清单制度的坚决实行，更依赖于政务官与事务官相分离的情况下，部门内的大机构制的强力推进。“无事找事”、“无事生非”，如果不实行大机构制，权力的自动扩张就可能使被取消的行政审批以其他形式卷土重来。

实行部门内的大机构制，将有利于提高部门内部效率、巩固政府职能转变的成果，防治被取消了的行政审批“反弹”。如果不实行大机构制，权力的自动扩张就可能使被取消的行政审批以其他形式卷土重来。