大企业税收管理的探索与实践

于纯玉

【摘要】大企业是经济发展的“主力军”，各级党委政府非常关心；是组织收入的“顶梁柱”，各级税务机关高度关注。如何管住、管好大企业，对于各级税务部门来说，既是工作重点，也是管理难点。本文以某市国税局为例，探索如何在机构设置不变的前提下，靠优化现有人力资源配置着力破解大企业税收管理“管不住”、“管不了”、“管不好”的问题。

【关键词】大企业 管理 实践

一、问题和困境：谁来管理大企业？

2008年，国家税务总局增设大企业税收管理司，标志着我国大企业税收管理正式起步。根据省级国家税务局要求， 2014年，某市国税局成立大企业税收管理局，负责全市98户大企业的风险监控和个性化服务。虽然总局、省局、市局三级大企业税收管理机构已经建立，但在现行税收管理体制下，各级大企业税收管理机构基本相当于“大脑”，主要职责是谋划、部署和指挥。基础管理和风险应对等日常工作主要靠基层税务机关和基层税务人员来完成，基层税务机关和基层税务人员基本相当于“四肢”。高标准、高质量、高效率完成大企业税收管理工作，既需要聪明的“大脑”，也需要健壮的“四肢”。但全市国税局面临的主要问题是：“大脑”发达，“四肢”羸弱，“谁来管理大企业”成为困扰市、县两级税务机关的难题。具体来说，大企业税收管理人力资源主要面临“老”、“少”、“弱”三大困境。

（一）干部队伍年龄老化。某市国税局共有税务干部1400人，平均年龄46岁，干部队伍年龄老化问题突出。全系统税务分局中，平均年龄超过50岁的有15个，占30%。从市、县两级税务机关与税务分局情况看，机关人员平均年龄44岁，分局人员平均年龄48岁，相差4岁。造成分局比机关人员年龄老化更为严重的原因是：由于分局职数限制，年纪轻、素质高的干部纷纷流向市、县两级税务机关。最终形成目前的局面：相对年轻、充满活力的“大脑”指挥年龄老化、羸弱不堪的“四肢”进行税收管理，这就是大企业管理的基本现状。

（二）管理资源严重不足。从2012年到2014年，某市国税系统在人员总数基本不变的情况下，管辖纳税人户数由45600户增长到61331户，增长34%，人均管户由79户增长为106户，管理资源紧张问题日趋严重。从市、县两级税务机关与税务分局情况看，机关人员426人，占总人数的35%；税务分局574人，占总人数的45%。这意味着全系统有35%的人员是管理层，他们不直接创造税收收入效益和税收管理效益，只负责“发号施令”。“动口”的太多，“动手”的太少，机关与分局人员配置不科学、不合理加剧了一线管理资源不足的困境。在管理资源整体紧张的情况下，大企业税收管理资源难以保证。

（三）专业人才极为匮乏。与中小企业相比，大企业的税收遵从差异、行业税源差异和税收风险差异决定了对大企业必须由专门人员实行专业化管理。但税务分局管理人才极为匮乏，大部分税务人员只具备基础、基本管理技能，素质和能力难以承担大企业税收管理职责。从学历结构看，某市国税系统初始学历大专以上人员，分局只占总人数的4%；机关略高，占总人数的7%。从“三师”人员看，某市国税系统具有“三师”资格的21人，只占总人数的1.5%。在管理人才匮乏的情况下，基层一般对大企业与中小企业实行无差异管理，大企业税收管理工作基本“淹没”在税收管理员的繁杂事务当中。

冲出人力资源“老”、“少”、“弱”的困境，最直接的途径是大量增加新进人员、加快队伍新陈代谢，这是最根本、最有效的办法，但也是到目前为止最不现实、最不可能的“美好愿望”。在短期内管理资源现状不可能得到有效改变的情况下，唯一的出路就是整合资源、内部挖潜，靠优化资源配置最大限度地挖掘人力资源潜力，力争实现“无中生有”、“有中生新”。

二、探索和实践：以机关“实体化”破解人力资源难题

（一）什么是机关“实体化”

机关“实体化”，是在机构设置不变的前提下，通过转变机关职能、优化资源配置，把市、县两级税务机关由行政管理主体转变为税收征管实体。一般情况下，市、县两级税务机关的主要职能是行政管理和政策指导。通俗来讲，只管人、管事，但不直接管户、管税。通过转变机关职能，让市、县两级税务机关像税务分局一样承担管户、管税职能，机关人员以税收管理员的身份履行管理职责，从而把机关行政管理资源整合为税收征收管理资源。机关“实体化”是对机关职能的再定位、人力资源的再优化，是当前加快征管模式探索、破解人力资源难题、挖掘干部队伍潜力的初步探索和工作实践。

（二）机关“实体化”的探索和实践

第一步，集中优势兵力，解决“谁来管”的问题。第二步，组建专业团队，解决“怎么管”的问题。第三步，明确岗位定责，解决“管什么”的问题。着这些探索实践的基础上，逐步建立四个层级。

一是完善核心层。大企业管理局是管理的核心层。要将注册税务师、注册会计师、领军人才或人才库成员等充实到这些岗位，而且要具有较长的基层工作经历，基本素质、专业特长和实践能力比较突出。岗位设置和人员分工实行“双岗双责”：“双岗”，指按业务事项和行业设置双重岗位；“双责”，指所有成员既有分事项岗位分工，又有行业分工。大企业管理局设置四个分事项岗位：综合管理岗、个性化服务岗、数据监控岗、风险应对岗，明确了岗位职责、工作标准和考核办法。同时将总局、省局、市局重点联系的重点企业和企业集团划分为不同的行业，每个行业确定1名“联络员”。分事项岗位和各行业联络员均实行A、B岗制度，以避免“单人执法”和“空岗”现象的发生。

二是巩固紧密层。第一，组建管理团队。在市局机关组建数据分析、纳税评估和监督考核三个紧密型管理团队，作为大企业管理的紧密型组织。数据分析团队以征管部门人员为主，并集中市局机关懂技术、会分析的专业人才组成，主要负责大企业的数据监控分析，定期向各县（市、区）国税局及市局机关相关部门推送风险任务并对应对质量进行评价。纳税评估团队由市局纳税评估人才库人员组成，主要负责大企业直评。监督考核团队由市局领导班子成员和有关科室负责人组成，主要负责对数据分析团队和纳税评估团队的工作成效进行考核评价。第二，组建专业团队。在巩固以上三个管理团队的同时，着手组建全系统大企业税收管理人才库，分成十个专业化管理团队，主要在市局大企业局的统筹协调下，对全市十大重点行业开展阶段性、重要性、分事项的大企业税收风险防控应对工作。第三，组建项目团队。在一些重要的专项检查中，尝试打破科室界限，组建专业团队。进行检查。比如在银行业的检查中，就可以把稽查、大企业、所得税、纳服四个部门的精干力量组织起来，组建项目团队。其中，稽查部门主要负责检查企业纳税遵从问题，所得税部门主要负责指导企业所得税政策执行问题，大企业部门主要负责协助企业建立内控机制、防范纳税风险，纳税部门和大企业部门共同为企业搞好检查前、检查中和检查后个性化服务。各个部门打破职责界限，发挥各自优势，共同组建检查、管理、服务“一体化”团队，实现了对大企业的项目化、综合性管理。

三是规范基础层。基础层指各县（市、区）国税局大企业税收管理人员。在机关实体化探索前期，就将全市国税系统下辖县、市、区局的大企业税收管理集中到一个税务分局或者机关重点税源管理组，实现重点税源由重点人员进行重点管理。各县、市、区局可以根据自己的经济规模和税收完成设立相应的大企业管理标准。市局大企业管理局必须要求每个单位都根据行业特点对基础管理事项进行分类规范，并督促、指导基层单位把大企业登记核定事项、申报征收事项、发票管理事项、日常纳税服务等基础管理工作夯实砸牢。

四是借力辅助层。根据大企业税收服务与管理需要，邀约或外聘大专院校、行业协会、中介机构的行业专家，组成“松散型”顾问团队，作为“辅助层”。主要是通过合作、外包等方式，开展大企业税收管理技术手段研发和相关项目研究；协同开展税收风险防控；合作开展大企业税收业务培训等。2014年，在房地产行业税务稽查和纳税评估中，某市国税局就试行引入会计师事务所服务作为辅助手段，取得明显成效。要加快完成购买中介服务项目招标，以“政府掏钱、税务使用”的方式进行规范化运作，使“外脑”助税制度化、常态化。

三、建议和设想：建立分层级、专业化大企业税收管理体系

一是层次不对等。目前，大企业税收基础管理工作主要由基层征收单位负责。由于征纳双方机构层次不对等，导致管理工作存在诸多困难，“管不住”、“管不了”、“管不好”等问题时有发生。

二是信息不对称。大企业税收管理成效在很大程序上取决于对企业信息资源的掌握。因不具备大企业财务软件专业知识，大企业信息基本来源于相对封闭的内部系统，对大企业第三方信息掌握不多。

三是模式不对应。目前尚未形成一套科学完整、与大企业规律和特点相对应的税收管理模式，对大企业税收管理层次、管理内容、管理手段等造成影响，制约了大企业税收管理向深层次、多角度、专业化方向发展，大企业税收管理质量总体不高。

针对上述问题，借鉴OECD（经济与合作发展组织）国家大企业税收管理经验，建议建立分层级、专业化的大企业税收管理体系。主要设想就是做强总局、做大省局、做实市局，把总局、省局、市局大企业管理机构建成管理实体，直接对本层级所辖大企业进行专业化管理。同时，实现管理人才、管理信息、管理技术的集约化，从体制、机制上破解大企业税收管理难题。