论长城保护的法律完善

摘 要 《长城保护条例》与各地颁布的地方性法规并未针对长城目前所遭受的自然因素和各种人为因素的破坏作出规定，导致执法中出现一系列问题。为了加强长城保护，本文认为我国应进一步完善条例，督促各地方制定和完善地方性法规，并增强执法力量。

关键词 长城保护 长城保护条例 地方性法规 行政执法

作者简介：吴志诚，山东工商学院法学院本科生。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-274-03

长城，作为世界七大奇迹之一，早在1987年就被联合国教科文组织认定为世界文化遗产，而受到全世界的关注。但由于自然和人为因素对长城的破坏，长城保护的形势日趋严峻，据相关媒体报道，八千多公里长城有七成保护状况较差，许多长城段只剩下地面的基础部分和一些零碎的砖块。虽然自上个世纪八十年代以来，我国政府逐渐重视对长城的保护，并相继颁布了《文物保护法》、《长城保护条例》（以下简称条例）以及一些地方性法律法规等，然而从目前的情况来看，这些法律法规对长城的保护收效甚微。因此分析法律规范性不足的原因并据此进一步完善我国长城保护的法律制度来缓解长城保护的压力是目前我国长城保护所面临的一项重要课题。故本文在梳理长城保护所面临的威胁的基础上，就现行立法和司法实践中存在的不足，有针对性地提出完善长城保护法律制度的相关建议。

一、目前长城保护实践中面临的威胁

目前长城保护的主要威胁可以分为自然因素和人为因素的破坏。

（一）自然因素对长城的破坏

自长城建成以来，自然因素就在日夜侵蚀它，但是这种破坏一般都是十分缓慢的，需要日积月累才能达到一定效果，这也是其较为容易被人忽略的原因。对长城造成破坏的自然因素主要有风力、降水、洪涝、地震以及长城墙体上的植物生长。其中，风力和降水能够对长城造成持续性的破坏，尤其是暴雨对墙体的冲刷，如2012年七八月份的强降雨，造成长城河北境内大境门段、乌龙沟段出现坍塌，而且山海关也有漏雨现象，而近些年工业的发展，酸雨天气增多，对长城的腐蚀同样十分严重。洪涝、地震等自然灾害则可能在短时间内对长城造成巨大的破坏，甚至是毁灭性的破坏。此外长城墙体上的植被生长是最可能被忽略的破坏力量，一棵看似不起眼的小苗可能会在数年后撑破大面积墙体，并且很难移除，在抚宁县板厂欲、董家口等长城段，许多城墙缝里都长出了小树苗，有的甚至长在了敌楼上，成为了潜在的隐患。

（二）人为因素对长城的破坏

相对于自然因素对长城的破坏，人为因素对长城的破坏则更为严重。这些因素包括旅游开发、城市建设和人为偷盗等等。

1.旅游开发破坏：上个世纪九十年代以来，国家逐步调整产业结构，大力发展第三产业，我国旅游业也随之兴旺，各大景区游客人数急剧上升，而长城作为世界文化遗产，必然少不了大力的开发和游客的“爆炸性”增长。在各地对长城的旅游开发中，存在诸多不合理现象，如一些改变长城原貌的修缮和重建，在长城周边无序地兴建娱乐设施以及酒店、店铺等，都会严重破坏长城景观，有的甚至会对长城本体造成损害。其次，随着长城旅游热的兴起，庞大的游客群体对长城的踩踏以及他们的一些不文明行为对长城也有不可估量的伤害，2014年10月3日，北京八达岭长城日接待旅客8.75万人，远超出6.9万人的最佳承载量。此外，“野长城”旅游热的兴起也吸引越来越多的游人拜访，一些不合理的游览行为也使“野长城”的保护受到严重威胁。

2.建设性开发破坏：21世纪以来，随着城市经济的迅速发展，大量的农村人口进城，导致城市建设不断扩张，一些长城所在地方政府部门对建设工程监督不到位，纵容一些建设商在长城周边盲目建设，甚至屡有为建设而毁坏长城现象，许多还未来得及保护的长城段就在这样的情况下消失踪迹。如在宁夏中卫市不少企业在开发过程中挖毁长城，还用长城砖铺路，但却无人处理此事。而在一些矿产资源丰富的地区，在长城周边存在许多采石场、矿场，由于一些矿场主盲目地追求利益最大化和对长城保护意识的薄弱，往往会对长城产生威胁破坏。在内蒙古赤峰市松山区水地乡内的一段长城遗迹，受到当地开山采石等行为的严重损害，尽管该乡政府明令禁止在长城遗迹保护范围内开山采石，但采石行为仍屡禁不止。

3.人为偷盗的破坏：在一些地理位置偏僻，无人看管的长城段，存在着严重的人为偷盗长城砖的行为，使得一些长城段的墙体残缺不全，甚至面目全非。早在“文革”时期，长城周边地方居民就拆长城砖去建房子，虽然“文革”之后有过整顿，情况有所改善，但直到今天仍然还存在这种现象。河北卢龙县东风村，村里盖的许多房子都使用长城砖，并且该村背后的长城上一些有字的长城砖被村民取走以几十元的价格出售。

二、长城保护面临的法律缺陷

虽然上世纪八十年代以来，我国颁布了《文物保护法》、《长城保护条例》、《北京市长城保护管理办法》等法律法规，并根据这些法律法规加强了长城保护的执法，但从目前的情况来看，长城保护的法律制度依然存在明显的不足。

（一）立法缺陷

1.《长城保护条例》的缺陷：虽然条例就长城保护的原则、各级机关的义务、禁止性规定及法律责任等问题作出了较为详细的规定，但依然存在诸多不足。

（1）受保护长城范围小。目前我国经测量公认的长城长度有8851.8千米，而其中绝大部分是像北京箭扣长城一样的自然状态下的“野长城”。条例中第二条和第九条规定了受本条例保护的长城段落，都应由国务院主管部门认定并公布为全国重点文物保护单位或省级文物保护单位。但从目前国家文物局和各省文物局所公布的受保护的长城段落来看，被认定为全国重点文物保护单位的仅有八达岭、山海关、嘉峪关、金山岭、九门口、紫荆关、司马台、乌龙沟、雁门关、清水河以及镇北台共十一段长城，被认定为省级文物保护单位的则包括各省内较为知名或者保存状况良好的长城段落。据此，现今已经认定公布受保护的长城段落中只有北京将本地区的“野长城”纳入保护，而河北、山西等省份都没有将“野长城”认定为省级文物保护单位，故这些省份的“野长城”并不在条例的保护范围内。

（2）实际操作性不强。条例的颁布虽然让长城保护在法律方面有了相应的保障，但是该条例大多数条款都是一种口号式、原则式的条款，在长城保护的实践中发挥不了多大作用。且条例第十条明文规定了建立长城保护总体规划制度，用来明确长城保护的标准和重点，分类确定保护措施，并确定禁止在保护范围内进行工程建设的长城段落，在其他条款中还规定了政府单位和个人应当严格按照长城保护总体规划的具体要求来保护长城。但由于长城保护总体规划至今仍未出台，条例缺乏相应的实施方案或配套措施，各地方政府部门和长城保护单位没有明确的操作指导方案，条例也无法有效落实，使得长城保护工程建设进展缓慢，成效不大。

（3）相关应对自然和人为破坏的规定不完善。尽管一般来说自然力量对长城的破坏较小，但我们也不能忽略它，在所有长城墙体上都可以看出来自然力量对长城墙体的侵蚀、破坏，甚至使得一些长城段面目全非。而条例中所有有关长城保护的条款都是应对可能对长城造成破坏的人为因素所做出的规定，对于长城自然损害方面的规定则是一片空白。

即使就人为因素的破坏而言，首先，条例中虽禁止刻划、涂污长城，却没有规定相应的处罚措施，落实到各地方立法中，也仅有《北京市长城保护管理办法》中规定了对这类行为的处罚，即针对北京以外地区的长城段的刻划、涂污并无相应处罚规定；其次，在条例中对长城的保护范围和建设控制地带无统一的划定标准，仅依靠各地方政府部门自行划定，且至今仍有多地未划定长城保护范围和建设控制地带，或是划定的区域远达不到保护长城的要求，长城周边仍存在多项可能危害长城的建设工程；再次，对于一些偏远地区的人为偷盗长城砖的现象，条例中虽规定了聘用长城保护员的方式来保护长城，但缺乏明确的人员聘用标准，如在秦皇岛市抚宁县，由21名平均年龄56岁的长城保护员保护管理该县142.5公里的长城，平均每人看管7公里，使得长城保护无法有效落实。

2.地方性法规的不足之处：按照条例第四条的规定，长城所在地县级以上地方人民政府及其文物主管部门依照《文物保护法》、本条例和其他相关行政规定的规定，负责本行政区域内的长城保护工作。据此，长城所在各地应就相关法律法规出台本地区有关长城保护的法规、规章或一些的长城保护的措施。可是至今为止，只有北京、天津和河北等地政府相应出台了一些有关长城保护的相应规章、文件等，如《北京市长城保护管理办法》、河北省《关于进一步加强长城保护管理工作的通知》等。在长城所处的辽宁、宁夏、甘肃、青海四省还未制定相关保护长城的措施，河北、山西、陕西省仅出台相应通知，内蒙古则只有呼和浩特市出台了相应通知。

即使就已经颁布的地方性法规而言，仍有许多条款是原则性的规定，缺乏对条例内容的补充实施细则，甚至于一些内容与条例存在冲突，如《北京市长城保护管理办法》第二十条与条例第二十七条规定对同一违法行为的处罚却不同，容易导致执法人员在法律适用方面不知如何选择。责任承担方面，各地地方性法规中多采用层层签订保护责任书的方式，此种方式虽是上级抓下级，将责任落实到了乡镇政府部门，但也存在明显的弊端，易使上级政府部门推诿责任，下级政府部门则会为逃避责任而知情不报，最终导致保护责任书达不到预期的效果。

（二）执法缺陷

除上述立法缺陷之外，导致长城破坏的另一个重要原因就是长城保护执法体系还不完善。

1.执法者有法不依、执法不严：在我国长城保护执法队伍中普遍存在有法不依、依法不严的现象，导致这种现象的原因主要是政府部门对长城的保护意识薄弱，并且长城保护人员或执法者自身素质不高，教育水平低，工作责任心不强，没有充分认识到长城保护的重要意义，使得长城保护人员放低对工作要求，从而忽略一些破坏长城的“小动作”，导致长城保护相关法律的规定得不到有效的落实。

2.执法力量薄弱：至今针对长城的破坏行为屡禁不止，一方面的原因便是人力资源缺少，以至无人管辖此类事件，现今真正在保护长城的人员基本上只有各长城景区的一些工作人员和少数的长城保护员。另一方面国家对长城保护投入的财力不足，且大多经费都用在有开发价值的长城段上，导致经费分配不均匀，多地长城保护财力不足。如抚宁县二十多名长城保护员每天都要巡查长城，多年来穿破几百双鞋，每年却只能得到一千多元的补助。

3.法制宣传工作不到位：法制宣传是中国建设法治社会的必要工作，长城保护亦需要进行法制宣传。条例中虽然没有明确规定政府部门有相关法制宣传方面的义务，但是在其他各类专项保护工作中，宣传工作一直是不可或缺的，长城保护工作主管部门也应该做好法制宣传工作。当下不是缺少长城保护工作宣传，更为严格地说，是基本上没有相关方面的宣传。一些旅游开发单位、矿场主等之所以会破坏长城，其中最基本的原因也是他们对长城的价值和意义认识不够。

三、加强长城保护的法律建议

（一）立法层面的完善

1. 将“野长城”划入长城保护范围：虽然“野长城”的开发利用价值较小，但仍是长城的一部分，其历史意义与研究价值不可忽视，故有必要在条例中明确将“野长城”列入长城保护的范围，国务院以及各省文物主管部门也应将“野长城”认定为全国重点文物保护单位或省级文物保护单位中，并且在条例和地方性法规中相应增加对破坏“野长城”的具体行为的处罚规定，使“野长城”的保护有法可依。

2.尽速出台长城保护总体规划：条例目前尚未落到实处，各方责任义务没有具体明确，也无具体实施细则，因此当今首要任务应是尽快出台其配套实施的长城保护总体规划。在此规划中不仅要明确长城保护的标准和重点，解决基础建设与长城保护的矛盾，还应就条例中未明确的责任、义务及具体实施方案等做出具体规定，务必将条例切实贯彻到各地方政府主管部门。

3.进一步完善条例内容：增加确立建设长城自然防护工程的条款，针对各类自然破坏修建防护工程。如在长城周围建造防风林，在可能遭受洪涝灾害的长城段建造防护堤，还可以给长城涂上一层耐酸性较好的防水涂料以防止酸雨侵蚀等等。

在条例中首先应增加对刻划、涂污长城的处罚规定，各地方性法规中也应根据本地区经济发展水平增加相应的处罚措施；其次，可划定包括“野长城”在内的所有长城段落保护的一个起始范围，如长城墙体两侧50米内禁止任何建设活动，若有特殊必要，应报请国务院相关部门的批准，之后再由各地方政府部门根据本地区的实际情况具体确定长城的保护范围和建设控制地带；再次是针对人为偷盗现象屡禁不止，不仅要具体确定长城保护员的责任和义务，还应依据长城长度及周围地形条件分段确定长城保护员的人数。

4.加强和完善地方立法工作：今年3月15日《立法法》修改后，有关历史文物保护的立法权已经扩展到设区的地级市，长城沿线还未进行长城保护立法的省市更应加快立法的步伐，尽快制定相关地方性法规。另一方面，基于上位法优于下位法原则，长城保护的地方性法规应该严格遵守条例的规定，只能在条例的规定范围内根据本地区实际情况作相应的调整，且在长城保护的地方性法规中，必须有针对性地对条例中的内容进行细化补充，并结合本地区实际情况制定相应的实施方案、措施。而对于层层签订长城保护责任书的弊端，可确立相应的地方长城保护连带责任制，一旦发现有关部门执法不严等问题，应追究地方各级有关政府部门的连带责任。

（二）执法层面的完善

1.提高执法人员素质：聘用人员方面，可增加选拔条件，提高聘用门槛，将一些自身素质不合格的人员拒之门外。在执法队伍内部则应加强对执法人员的教育，文物主管部门应积极组织长城保护执法人员进行有关长城方面的文化和法律教育，不仅要增强执法人员的工作责任心，还要培养他们懂法、用法的能力，在长城保护执法队伍中形成有法必依、执法必严的信念。

2.增强长城执法力量：从现在长城保护的局面来看，增加长城保护的经费大有必要，并且要合理分配，增加对“野长城”保护经费投入的比例。其次，在保证经费的基础上提高长城保护员的薪酬，不仅可以增强长城保护人员的积极性，还能吸引更多人员加入这一队伍中，如有需要，还可以招募一些兼职的长城保护人员。此外，长城保护管理并不是一项可以单独完成的任务，还需要其他部门的协助，文物主管部门应主动与公安、城管、建设、国土等部门配合，建立联合执法机制，共同探讨、解决长城保护工作中存在的问题。

3.做好法制宣传工作：由于目前长城保护工作的形势严峻，进行法制宣传工作是迫切需要的。政府文物主管部门应积极组建一支长城宣传队伍，可联合中国长城学会等组织或招募一些学生志愿者在长城沿线县市开展相关长城保护宣传活动。在法制宣传过程中，要充分发挥如今网络媒体的影响力，如与长城所在各地电视台、中央电视台或是与主流门户网站联合制作播放一些保护长城的公益广告等等。

四、结语

我国的长城保护工作在立法和执法方面仍然还有许多不足之处，必须构建完善的立法和执法机制，如今针对长城的破坏行为仍没有得到有效制止，长城保护刻不容缓，政府和相关部门需要做的还很多。可喜的是，今年6月甘肃省文物局发布通知，《甘肃长城保护条例》已列入2015年省人大立法调研计划，并成立立法起草工作领导小组；10月，京津冀三地联合签定《京津冀三地长城保护工作框架协议》，建立了合作机制，为京津冀三地合作保护长城提供了一个良好的平台，这些都体现长城保护事业正在不断发展进步，可以预见的是，随着中国法治进程的不断推进，长城保护工作中有关法律问题将会得到有效缓解。

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