论食品安全监管中的政府责任

摘 要 一国政府对于食品安全的监管职责问题具有深刻的理论意义和实践意义，也是世界各国所必须要研究解决的关乎基本人权的重大问题。本文从政府监管与食品安全两方面分析入手，通过对不同政府机关权力和其职能的分析，指出政府食品安全监管责任的重要落脚点是完善立法与加强执法这两个重要环节。通过对食品安全立法中应该确立的立法宗旨与基本原则的论述，提出了改善我国食品安全监管中政府责任的制度以及措施，从而保证政府在食品安全监管中责任的落实，进而维护食品生产经营和销售的正常秩序，保障广大消费者的生命健康安全。

关键词 食品安全 监管 政府 责任

作者简介：王路，山西财经大学法学院2014级经济法专业在读研究生，研究方向：金融法。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-216-02

一、食品安全与政府承担食品安全监管责任的原因

（一）食品安全与食品安全监管

所谓食品安全监管，是指由国家或地方政府实施的强制性管理活动，旨在为消费者提供保护，确保从生产、处理、存储、加工直到销售的过程中的食品安全、完整并适于人类食用。

我国在中央层面上分两个：层次对食品安全进行了立法规制，第一个层次是权力机关制定的法律，包括《食品安全法》等。第二个层次是国务院制定的法规，主要有《食品安全法实施条例》等。

（二）政府承担食品安全监管责任的原因

1.经济的发展：这是政府承担食品安全监管责任的首要原因。在自给自足的农业经济条件下，食品消费者同时也是食品提供者，每一个人都对自己的食品安全负责，并不需要政府的介入。而随着商品经济的发展，食品消费者不再是食品提供者，取而代之的是商品的生产者和消费者，同以往的熟人社会相比，在陌生人之间的信任和责任基础也荡然无存。与此同时，食品科技的发展增加了食品的复杂性，凭消费者自身已经很难分辨参差不齐的食品品质。商品生产者在经济利益的驱动下，对自己的生产越来越放纵且不严格把关，市场这只无形的手在这样的条件下已经难以发挥作用。

2.社会的变革：这是政府承担食品安全监管责任的另一大推动力。虽然从表面来看，只有立法机关才有权力将食品安全监管的责任以立法的形式固定下来。但在市场经济的条件下，政府这只有形的手并不直接参与管理食品市场。这种情况下，食品市场就被食品生产者和食品提供者瓜分殆尽，在法律许可的边缘用违反道德的欺骗手段来获取巨额利润，同时也扰乱了市场的公平竞争，损害了消费者的各项权益。于是消费者开始自我觉醒，寻求改善食品安全状况的办法。

3.政治的变迁：传统的自由市场经济理论主张完全依靠市场这只无形的手自发调节经济活动，严格排除政府这只有形的手对市场的干预。但是随着自由市场逐渐暴露出其不足与弊端后，人们越来越意识到仅仅依靠市场这只无形的手并不能解决所有的问题，必须将无形的手和有形的手相结合。

二、完善食品安全监管中的政府责任的建议

（一）食品安全监管中政府的立法责任

法律的原则和规则是否可以落脚到实际生活之中，在新《食品安全法》出台之后，依然是政府需要解决的重点问题。新《食品安全法》的出台和实施，是以政府制定相应的法律法规和规章制度为主要途径的。然而，立法的主体具有单一性，而制定法律法规和规章制度的主体则不然，其更具繁杂性。因此，这种主体特性的矛盾之处造成了相关行政法规与规章制度的不协调、不统一的问题。再加上各部门所司领域也各有不同，实践领域内更是千差万别。如何才能统一食品安全立法的宗旨和基本原则，从根本上提高食品安全法的立法质量，是需要正确对待的问题。

食品安全法归属于行政法的一种，因此其立法基本原则同行政法为行政法治原则。食品安全法的基本原则贯彻于整个立法之中，当出现法律漏洞即法律空白时，行政机关在执法过程中可以直接将基本原则作为规则加以适用。这种做法极大地与常打擦边球的食品市场相吻合，有利的维护消费者的生命健康权益，对执法部门来说，可以做到有法可依，不必落入明知违法却不知如何执法的两难境地。

1.合法性原则：这是行政法的首要原则，其含义是行政行为必须要依法作出。这一原则又可分解为法律优先原则和法律保留原则。

法律优先原则的适用，要求食品安全立法必须满足下列条件：首先，统一的食品安全法是需要首先确立的，将此法作为基本法应用于食品安全领域中，统一规定食品安全的性质、政府监管的主体、程序等问题，其他有关食品安全的法律与该法内容相抵触的规定无效，其余的法规以及规章只能在该法授权的范围内行使，即法无授权不可为；其次，上位法乃至宪法的要求要高于行政机关制定食品安全方面的法规和规章，不得与其相抵触。若已制定的行政法规与上位法相抵触的，抵触部分均无效。

法律保留原则是指法律将某些特定的专属领域予以保留，排除行政机关在这一领域内行使公权力的可能性。《宪法》、《立法法》以及《行政处罚法》都涉及了法律保留原则。法律保留应符合“明确性原则”，该原则要求不能有模糊性的模棱两可的规定，所有与法律保留的规定相关事项都要做到准确明晰；最后，法律保留同样适用于行政组织和行政程序。具体到食品安全监管领域，行政组织即监管主体详细的工作任务安排、管辖权分配和组织内部机构的设置，监管手段、顺序和步骤的基本模式，都必须由法律规定。即法无明文规定不可为，这不仅仅是行政法的要求，所有公法都必须遵从此基本原则，在食品安全监管涉及多方利益，甚至牵涉人身健康的案件中更应谨慎执法，严格执法，执法明确。

2.比例原则：为了维护公共利益，政府不得不对食品安全进行监管。但是，政府的这种监管必须掌握其底线，过度的监管不仅有可能违反市场经济自由竞争要求，更有可能损害市场经济参与者的利益，包括生产者和消费者。

第一，监管方式适当性原则。食品安全监管机关经常会采取不同形式的手段履行监管职责。在这种情况下，监管机关只能在这些多种形式的手段中选择那些可以实现目标的办法。即选择此种形式的手段可完成让被监管的多放达成一致意见、并且使双方的损害均降到最小值的目的。

第二，监管方式必要性原则。在食品安全监管中可分解为以下两项原则：一是期待市场自律原则。即在食品安全监管中，通过常规检查和及时督促的方法，尽可能的避免过多过激的监管行为和强制手段，影响市场自由竞争；二是监管手段由弱到强循序变化原则。即要循序渐进的进行监管，如果普通的告诫、警告或者罚款的普通手段即可解决纠纷，则不必采取后续的严苛处分。

第三，监管方式均衡原则。是指监管机关虽然为了完成监管目的而必须采取某种监管手段，也不可以牺牲相对人的自身利益，以相对人的损失作为代价。

（二）食品安全监管中政府的执法责任

当前，我国食品监管模式存在着管制失灵的可能，针对这样的问题，食品安全监管部门的执法责任可以概括为两个方面的问题：一是在食品安全监管的领域中，政府仍然处于主导地位，监管体系的不健全、制度的不完善和职能的不全面履行仍是监管弊病；二是政府需要积极地调动社会力量，引导消费者进行食品安全的社会监督，广泛地促进多方面的社会群体参与食品监管，保障广大消费者的食品安全公共利益，建立相应的回应机制。

1.内部责任：

第一，要优化食品安全监管组织体系，加强组织学习，归纳总结特殊案例的实践经验。一是充分发挥国务院食品安全委员会的决策中心作用。在我国，由于各部门所司职务不同监管职能亦各有区别，强化一个中心的核心作用可以防止某些部门因自身利益而导致的决策碎片化；二是加强各监管部门的整合与协作。虽然我国监管部门数量众多，领域分工明确，可划分仍然不够细致，容易形成监管空白。

第二，要将食品安全问题纳入风险治理模式之下。

2.外部责任：

第一，细化食品安全举报监督制度。建议政府有关部门能够建立统一的、专门的食品安全报警制度，可以形成有机统一协调、反应迅捷的食品安全举报回应机制，让消费者更方便的投诉问题食品。

第二，健全食品安全信息公开制度。这包括两方面的内容：一是在政府层面上，不得私自留置信息更不得秘密修改信息，要及时的定期公布客观、准确的食品消息，包括群众难以辨别的保健品和转基因食品，保证公众知情权；二是公民或者有关社会组织可以从相关政府部门以多种途径调取自己想要了解的食品信息，例如商品电子信息，商家企业信息等资料。政府各部门应积极协调且有义务提供正确信息报告，若拒绝，则必须提供正当理由和出示书面文件。

（三）食品安全监管中的政府问责机制

1.食品安全中政府问责的主体：

第一，迄今为止，我国最经常的问责方式是在政府内部通过自制体系进行。因此政府自身即为问责主体。国务院食品安全委员会发挥核心作用，作为专门问责机构。而县级以上的人民政府和具有职权的行政机关则作为一般的问责机构。

第二，在诸多外部问责主体中全国人大具有最高地位。我国宪法规定在就某些具有对社会重大影响的问题上时，全国人大和人大常委会可以设立特别调查委员会。此外，司法机关也是重要的问责主体。其主要的问责主体是人民法院，在我国行政法新修之后，可对政府的具体行政行为与抽象行政行为进行审查，并作出相应判决。

第三，在严格意义上来讲，社会公众群体并不是社会问责主体，其仅可认为是逐渐兴起的社会推动力量。但是由于其具有广泛社会关注性，因此，若能够完善立法赋予社会公众群体和相关组织以相应的权利，依法引导并且充分利用社会问责力量，使社会问责可以组织化、制度化和规模化，那么社会问责力量将会极大的遏制市场经济的不良现象，也有助于政府监管。

2.食品安全中政府问责的客体：食品安全问题的发生，很大程度是因为监管职能划分不清、权责不清等政府职能行使缺失引起的。政府具有独立承担行使职权和承担后果的资格，政府问责的客体也应是政府。

3.构建我国食品安全问责机制的具体措施：

第一，从完善立法做起。一是对宪法的相关条款进行修改，在宪法中增加责任条款。二是如果前几点能够实现的话，还需要注意其他相关法律、法规、规章在立、改、废上的均衡发展。

第二，要构建完善的制度。在行政系统内部的制度构建上，一是要建立层级监督制度。中央监督地方，继续发挥国务院食品安全委员会的核心作用。各级政府监督本地方各职能部门，同级部门互相监督。积极将社会监督规模化、立法化。二是要建立专门监督制度，引进更为专业的监管部门（如已经成立的食品安全委员会）。

在行政系统外部的制度构建上，一是要建立权力机关的监督机制。当前相关制度在立法和实践两方面还不够“接地气”，实际运用缺乏灵活性。实践中也未形成整齐划一的操作流程，因此未有实践中经验的积累。无法总结继而上升为理论。二是要建立司法机关的监督机制。主要包括司法机关对于刑事责任和行政责任的认定与追究。

参考文献：

[1]陈晓燕.建设中国特色的食品安全监管体系研究.华侨大学.2014.

[2]张涛.论我国食品安全监管的症结和出路.法律科学（西北政法大学学报）.2013（6）.

[3]张艾.论我国食品安全监管责任的完善.中央财经大学.2013.

[4]王亚晖.我国食品安全监管中的行政问责制度研究.云南大学.2012.