对民族乡不属民族自治地方观点的商榷

摘 要 民族乡法律地位模糊导致民族乡发展的诸多困境，对于民族乡是否属于民族自治地方，现有法律及学者多有分歧。就目前而言，无论从民族乡人口数量、还是民族问题解决及我国政治改革深化出发，都需要将民族乡列为民族区域自治地方。唯有如此，才能深化民族区域自治制度，消除分歧，加快民族乡建设，实现民族平等团结的目标。

关键词 民族乡 民族自治地方 民族平等

作者简介：牛志民，中央民族大学法学院民族法专业博士研究生，研究方向：少数人权益保障。

中图分类号：D633 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-167-02

民族乡是在少数民族相对聚居区域建立的基层政权组织，具有保障散居少数民族平等权利的作用，是我国民族区域自治制度的重要补充。其发展历程经历自治地方-民族区域自治地方-法律地位模糊三个阶段。第一阶段在建国前中日民族矛盾为主的抗战时期，中国共产党为团结广大人民群众，在马列主义理论基础上结合我国实际情况，摸索出建立自治地方的途径，当时对自治地方行政级别不加区分，统称自治区；第二阶段在建国初期民族区域自治制度逐步确立时期，我国对行政区域进行级别划分，民族乡没有排除在民族区域自治地方之外；第三阶段始自1954年，“民族乡”作为术语首次出现在法律规范中，并被排除在民族区域自治地方之外，但其享有民族区域自治地方的大部分权利。对民族乡被排除在民族区域自治地方的原因，中共中央统战部解释道：“宪法草案上规定，少数民族聚居的乡称民族乡，不冠自治名称，这是因为几年来的经验证明，在相当于乡一级的自治区，由于地区很小，人口很少，受条件限制，不可能行使宪法草案第二章第五节规定的自治权。”

乡级区域不设立民族区域自治地方，最初源于乡内人口少、素质低、无法行使立法权、不能设立武装部队及法院检察院等理由。随着经济发展、社会进步，特别是城镇化进程加快，有的学者也将经济总量小作为不设立乡级民族区域自治地方的根据。毫无疑问，这些观点都与我国民族区域自治制度设立的初衷背道而驰，也不符合我国经济发展现状及趋势。人口因素限制、民族问题已经解决、改革发展都无需将民族乡列入民族区域自治地方，这些认识有其偏颇之处，下面一一进行详细分析：

一、人口因素不限制民族乡列入民族区域自治地方

“民族乡由于范围小，人口少，涉及的立法问题也少，就一个乡范围内所遇到的问题，国家和省一级自治地方的法规都可以包括，不需要也不可能再制定一个乡范围内的法规，确切地说，它不具备立法条件。”这种主张乍看似乎符合现实，但仔细分析却不具合理性。

第一，就历史发展而言，民族自治地方不是凭空而来的，是中国共产党自抗日战争年代以来不断摸索总结创设的，其设立宗旨在于维护少数民族合法权益基础上确保民族平等、促进民族团结繁荣。所以人口数量和区域大小，从来都不是决定民族区域自治地方是否设立的根本要件，区、乡、村三级都曾统称自治区，没有人口多少或管辖区域大小之分。在管辖范围上有的相当于后来的县区级行政区域，有的相当于乡级行政区域。“1941年定边县建立的回民自治乡，起初只有37户。”1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》及1952年《民族区域自治实施纲要》，延续了上述观点，确立了乡级民族区域自治机关。民族乡内少数民族人口比例更不是影响民族乡列入民族区域自治的因素。1983年12月29日中华人民共和国国务院发布的《国务院关于建立民族乡问题的通知》（国发〔1983〕201号）规定：“建立民族乡，少数民族的人口在全乡总人口中所占的比例，一般以百分之三十左右为宜；个别情况特殊的，可以低于这个比例。”根据吉林省民族事务委员会1984年民族乡统计数据，吉林省洮安县胡里吐蒙古族乡全乡9177人中，蒙古族1210人，满族12人，回族8人，全部少数民族人口仅1230人，占全乡总人口的比例低至13.4%。由此可见，人口总量与少数民族人口比例都不是决定是否设立民族乡的关键因素。我们应基于少数民族繁衍生息的历史文化以及民族平等团结和经济社会发展稳定的角度考虑是否设立民族乡。

第二，就自治权而言，人口因素也不是影响民族乡自治权行使的因素。无论是民族区域自治中的自治权，还是西方政治制度中的自治权，以及我国村民委员会中的自治权，都没有人口数量的要求。我国1998年11月4日通过《中华人民共和国村民委员会组织法》，2010年10月28日进行修订。人口达到千人左右的村都能推行自治，人口规模在20000上下的民族乡不能实行自治，实难说得通。“忽视或否认民族杂居地区少数民族的自治权利，这不但与我党一贯坚持的民族平等团结政策，与《中华人民共和国宪法》和《民族区域自治法》规定的在少数民族聚居的地方实行区域自治的精神不符，而且与民族杂居地区内的少数民族实际情况也不相吻合。”以人口和区域影响自治权特别是自治权中立法权的行使为由，将民族乡排除在民族区域自治地方之外，与我国的民族区域自治制度南辕北辙。

二、民族问题仍需要将民族乡列入民族区域自治地方

伴随经济发展、社会进步、技术创新，特别是全球经济区域化、一体化和社会主义市场经济逐步完善，人口流动频繁，大江南北长城内外都是流动人口的大军。但少数民族大杂居、小聚居的分布局面没有根本改变，少数民族分布地域占我国总面积近60%，与12个国家毗邻的21000多公里的国境边境线，绝大部分由少数民族居住。民族问题仍是关系国家政治稳定、主权统一、边防巩固、社会团结的全局性重大问题，民族问题在我国一定期限内仍将是社会进步和政治稳定以及经济发展的重要核心问题，能否建立和谐健康的民族关系，直接影响我国社会主义建设事业，甚至决定成败。不仅我国如此，世界其他国家也是如此。近年，伊拉克、叙利亚等国家的动荡无不与民族关系遭到破坏直接相关。我国历史也告诫我们：民族问题解决得好的时段社会就安定团结，经济发展繁荣；民族关系受到破坏的时期则社会动荡不安，人民生活水深火热，经济倒退。目前我国总体社会环境是稳定的，但影响民族关系的因素仍存在，破坏民族团结进步的不利条件尚未全部消除。对此，“解决民族问题的政治形式是解决民族问题的一切形式中最根本的形式……为解决民族问题的其他形式提供了一种实现保障平等权利的空间或机制。”民族乡恰恰是在少数民族聚居的小区域范围内设立的，旨在保障小聚居少数民族当家作主的民族平等权利。将民族乡列入民族区域自治地方，不仅能推进民族乡发展，更是解决少数民族小聚居范围内民族问题不可或缺的形式。“对于民族乡实现治理现代化来说，除了民族乡政府、各类社会组织（包括民族性社会组织）、公民个人作为治理主体，还需要突出区域内‘各个民族，即‘以民族为单位在治理主体中的平等地位。”少数民族作为中华民族大家庭的一员，都为中华民族发展做出巨大贡献，都有享受民族区域自治的权利。因人口少、地域小就剥夺这种民族区域自治权，绝非民族区域自治制度应有之义。何况，民族乡内少数民族对享有民族区域自治权的需求很强烈。因此，无论作为民族乡内少数民族的需求而言，还是民族区域自治制度健全完善而言，民族乡列入民族区域自治地方，都是解决少数民族发展问题的必然选择。

三、政治制度改革亟需民族乡列为民族区域自治地方

根据我国宪法规定，我国行政级别分中央、省、县、乡镇四级。有学者主张，为减少行政层级提高治理能力和管理效率，应将乡镇撤销，增加县区级政府部门力量。这种主张有其合理性，但在一定期限内缺乏现实可行性。乡镇作为基层组织，在联系基层民众和县区政府机关之间具有重要作用，特别是我国大部分民众居住地距离县城比较远，乡镇政府承担着处理民众绝大部分日常繁琐问题的职能，乡镇政府是贯彻落实农村农民各项政策的重要环节，是联系县与民众的中间环节，将其取消，势必导致国家政策无法顺利下达，也无法确保下情上达。民族乡除了承担一般乡镇的共同职能外，还需确保民族乡内少数民族参政议政的权利，保护传承具有民族特色的文化风俗习惯，维护社会稳定和建设精神文明的重要作用。民族乡这些职能履行不到位的重要原因之一就在于民族乡法律地位不清：民族乡各项优惠政策因其不属于民族区域自治地方而成为空头支票。“还有一部分人认为民族乡小，无关全面建设的大局。”而我国的政治制度改革的目标，就在于推进民主进程，提高社会的自我治理和自我管理，赋予民族乡民族区域自治地方的法律地位恰恰与改革趋势完全相同。只有加强民族乡作为民族区域自治地方建设，授予其民族区域自治权。才能更好地衔接村与县民主改革，推动我国乡村治理能力发展。

同时，民族区域自治制度的最终落实还在基层，能否落实到位，会否发挥其预期作用和价值，更多在于民族区域自治范围内的乡镇层级单位对自治制度的贯彻落实。我国民族区域自治制度缺乏创新性和可操作性，其根本原因之一就在于民族区域自治制度过分强调主体的行政级别，只设立自治县、自治州和自治区，而这些层级自治主体又缺乏共同性，所以导致《中华人民共和国民族区域自治法》中的规定缺乏在基层的执行主体。而民族乡作为处理民族关系的基层法律主体，行使着与民族区域自治制度大部分相同的权利，因其被列于民族区域自治制度的补充地位，十分容易被忽视，从而导致我国的民族区域自治制度整体缺乏可操作性和实效性。欲想发挥民族乡应有作用，增强民族法律法规的执行效果，必须将民族乡纳入民族区域自治制度范畴，授予其应有的自治权。这也是云南等省在撤并民族乡过程中改建民族镇的原因。总之，无论是民主制度改革，还是民族区域自治制度的深化完善，都需要将民族乡列入民族区域自治地方，进一步加强其建设，而不是视为民族乡可有可无，任其自生自灭。

此外，也有学者将乡级财政不能满足自身需求、无法设立同级的人民法院和人民检察院以及武装部队作为民族乡不纳入民族区域自治地方的理由。其实，这种逻辑本身就是错误的，我国的财政预算是按照级别进行的，也就是一旦行政区域级别确定，其财政预算也相应确定。伴随财税改革，各种观念已丧失其基础。同理，人民法院和、人民检察院和武装部队也都是根据行政区域级别设立，能否设立人民法院、人民检察院和武装部队与是否设立民族区域自治地方关系不大。特别是伴随我国政治体制改革不断深入，人民法院、人民检察院和武装部队的设立也已经打破区域限制，则其更不应成为阻碍民族乡列入民族区域自治地方。所以，我们应将民族乡列为民族区域自治地方，以便更好发挥其应有价值。

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