“无违法犯罪记录证明”之浅析

摘 要 基层公安机关依公民申请出具“无违法犯罪记录证明”，以证明其本人或相关关系人无前科劣迹。但实践中，该项证明的出具工作并不尽人意。本文通过现状分析进而探究缺陷原因并提出规范对策，使之更加严谨、审慎。

关键词 无违法犯罪记录 实证分析 公安机关

作者简介：高佳，山西大学法学院，研究方向：司法法务。

中图分类号：D631 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-132-02

出具“无违法犯罪记录证明”是公安机关尤其是基层派出所社区警务工作的一项重要内容。通常，由社区民警依据公民申请、经过资料查询后作出，主要用于证明该公民本人或其家庭成员、社会关系在公安机关及其他司法机关查处的案件中没有案底、行为端正、符合法律法规等规定的入党、入伍、入职、入学条件。

一、“无违法犯罪记录证明”的出具现状

公民向基层公安机关申请出具“无违法犯罪记录证明”的主要类型有十余种之多，如：入党、征兵、入学（主要是政法类学校、航空铁路类学校）、公务员政审、律师从业、邮政（快递、物流）求职、校车司机求职等，然而对于这些情形，公安机关几乎没有统一的法律执行规范，实践中常常导致各执一词、推诿扯皮的现象发生，给申请人带来诸多不便，严重影响了社区警务目标的实现。

（一）“无违法犯罪记录证明”的典型案例

1.案例一：王某，男，43岁，甲县某乡农民，于1995年离开本村前往太原市打工。1996年其与太原人张某结婚。二人婚后在太原市租房居住并育有一子王小某。为孩子上学方便，二人决定将王小某的户口随张某登记申报。2000年王某在太原市购置了住房，但由于种种原因，一直未将本人户口从甲县迁至太原市。2014年9月，王小某应征入伍，政审时需要提供父亲王某的“无违法犯罪记录证明”。于是王某前往其居住地派出所申请，但被民警告知，他的户口在老家，应回户籍地派出所申请。王某遂回到甲县某乡向户籍地派出所申请，但户籍地派出所称：人户分离多年，现实情况不掌握，即便出具，也只能证明其在本村居住的当时没有违法犯罪记录。王某不知如何是好。

2.案例二：刘某，男，58岁，乙县城镇居民，原单位破产后一直无业，现准备当一名保安，于是到保安公司报名，但保安公司要求其出具一份本人的“无违法犯罪记录证明”，刘某遂向户籍地派出所申请。社区民警经过资料查询比对后发现：刘某曾于2010年在太原市打工期间，因未办理居住证而被某派出所处以警告处罚。于是，民警在证明上如实注明了该违法情况。保安公司据此对刘某不予招聘。

（二）“无违法犯罪记录证明”的适用理论和实践争议

1.“无违法犯罪记录证明”的适用理论：从行政法的角度讲，“无违法犯罪记录证明”属于行政证明的范畴，是行政确认行为之一。有学者将行政证明定义为：行政主体应行政相对人的申请，在其职权范围内，依法对相对人提出的尚待确定真实性的事项进行甄别、认定，并以书面方式进行，彰显其正确性、真实性，进而排除未来争议，以维持社会秩序稳定的一种行政活动。因此，行政证明是行政主体通过确定、证明的方式提供给行政相对人的就某一事实排除争议、确认法律地位的行政行为。

2.“无违法犯罪记录证明”的实践争议：实践中，关于“无违法犯罪记录证明”的争议主要有以下几种：

首先，是关于“由谁出具”的争议，即居住地基层公安机关与户籍地基层公安机关两个行政主体之间的争议，如上文案例一所述。如果按照现有理论，“无违法犯罪记录证明”应由户籍所在地基层公安机关出具，但事实上，人口的现实居住情况并不总与户籍登记情况一致，处于流动中的行政相对人常常出于就近原则而向居住地基层公安机关提出申请，这就产生了一对矛盾，那么，到底由谁出具更为合法合理、便民利民呢？

其次，是关于“怎样出具”的争议。违法犯罪，从字面上讲，只要违反了国家的法律、法规、规章等规范性法律文件就是违法，违法达到一定程度触及刑律、应受刑罚处罚时就构成犯罪。众所周知的是，公安机关只是许多行政机关中的一个部门，职权有限，并不能掌握公民所有的违法犯罪情况，而面对行政相对人向公安机关提出的申请又不能置之不理、弃之不顾，那么，在这一现实情况下，基层公安机关到底应如何工作才能真实地全面地查明、反映、出具“无违法犯罪记录证明”呢？

再次，是关于“出具效力”的争议。正如上文案例二所述，是否一纸关于刘某轻微违法的证明就可以轻易剥夺其应聘保安的权利？“无违法犯罪记录证明”作为书证的一种，证明力该如何界定？我国的法律法规又规定了哪些行业领域的准入必须提供“无违法犯罪记录证明”呢？这些问题都值得我们深思。

二、“无违法犯罪记录证明”的缺陷及原因分析

（一）“无违法犯罪记录证明”的逻辑缺陷及原因

公安机关出具的“无违法犯罪记录证明”，一般来看，是对申请人本人或相关关系人在本证明出具日之前是否受到过公安机关治安管理处罚及刑事处罚情况的证明，但从法理上看，“无违法犯罪记录证明”是行政机关依据行政相对人申请、向其作出的表明其本人或相关关系人在任何方面无任何违法犯罪记录的证明，如果我们稍加运用语义分析和逻辑分析的方法，就很容易发现这些方面不仅应包括公安机关作出的行政行为，还应包括工商、质检、环保、税务、城建、农林等等众多行政管理部门作出的行政行为，甚至包括检察院、法院等司法机关作出的司法行为以及公民平等主体之间的民事行为，外延极其广泛，而公安机关只能履行其本身负有的法定职责，不能履行其他机关的行政管理职能、司法审查功能、民事调解功能。

所以说，公安机关单一方面出具的“无违法犯罪记录证明”不符合法理及其法定职责，以点代面、以偏概全，存在严重的逻辑缺陷。

（二）“无违法犯罪记录证明”的数据缺陷及原因

从基层公安机关方面来讲，由于自身诉讼地位、法定职责及获取信息途径的局限性，实际工作中，民警只能从本派出所掌握的档案资料及公安办案系统（目前山西公安警务信息综合应用平台只限本市区域内查处的案件信息可见）中查询，而对于异地市异部门所掌握的申请人或相关关系人的违法犯罪信息几乎无法比对（虽然公安部于2004年组建了“全国违法人员信息资源库”，但依然有相当大量的数据并未录入该系统）这就造成了数据的严重匮乏，因而极大程度上影响了“无违法犯罪记录证明”的真实性、准确性和全面性。

从行政相对人方面来讲，近年来随着社会的快速发展，人员的流动性显著增加，人户分离的现象占到十分大的比重，经常会出现一个公民辗转两三个甚至更多城市居住、生活、工作的现象，但在违法犯罪记录制度方面却没有与之相匹配的技术跟踪、资料跟进等措施，这也未免加剧了数据的缺失度和空白度。

所以说，数据缺陷是影响“无违法犯罪记录证明”准确出具的“硬伤”。

（三）“无违法犯罪记录证明”的制度缺陷及原因

“无违法犯罪记录证明”本是表明申请人或相关关系人在违法记录和犯罪记录两个方面的情况证明，但2012年5月“两高三部”联合下发的《关于建立犯罪人员犯罪记录制度的意见》中只谈到犯罪人员的“犯罪记录”，并未涉及一般违法人员的“违法记录”，这就导致了该证明在国家顶层设计上法律依据的缺失，无法可依便无所适从。虽然近年来，广东、江苏、浙江、湖北、重庆等地公安机关相继出台了一些关于“无违法犯罪记录证明”如何出具的规定，但也只且是地方公安内部规定，不具法律效力，更无普遍性和约束性。2015年8月公安部在其官方微博上公布了18个不该由公安机关出具的证明，其中提到“违法犯罪记录证明”，这令人欣喜，但不可否认的是，微博在性质上毕竟与法律、法规、规章有质的区别，效力更是不能等同，故而，“无违法犯罪记录证明”的出具至今依然没有制度保障。

所以说，制度缺陷是影响“无违法犯罪记录证明”规范出具的首要难题。

三、“无违法犯罪记录证明”的规范对策

针对“无违法犯罪记录证明”出具过程中存在的问题，我们十分有必要提出一些解决对策，具体如下：

（一）强化数据整合共享，建立违法犯罪记录大数据库

这是解决“无违法犯罪记录证明”出具过程中存在的诸多缺陷的核心之策，当然也是亟需解决的技术问题。笔者认为，只有完善数据库建设、完成各机关各部门之间的数据整合共享工作，才能最大限度地保证“无违法犯罪记录证明”的准确性、真实性和全面性。违法犯罪制度的建立，是一项长期的复杂的系统工程，我们不仅要充分利用警综平台、行贿犯罪档案查询系统、政法网（目前虽建立但尚未向基层公安机关开通）以及其他各部门机关现有的网络设施，全面实现违法犯罪人员信息的网上录入、查询和文件流转，还要处理好犯罪人员信息与被治安管理处罚人员、劳动教养、收容教育、收容教养、不起诉人员、取保候审人员、监视居住人员、社区矫正人员、刑满释放人员信息等其他数据库之间的关系，构建起违法犯罪记录信息平台，真正做到方便、快捷、一键无漏查询。

（二）完善制度设计，创新灵活工作，权责分明

在当前形势下，尤其是自2016年1月1日起《居住证暂行条例》实施以来，笔者认为，基层公安机关不能再固步自封、拘泥于“二元结构”下的人口管理，应当与时俱进，按照行政法中的“高效便民”原则，灵活地、创新地开展“无违法犯罪记录证明”的出具工作。当然，前提基础是，必须建立一套从宏观到微观的制度理论，使有法可依、有章可循。此外，对于具体从事“无违法犯罪记录证明”出具工作的人员，必须严格限定其权利和义务，做到权责统一、权责分明。

（三）厘清“无违法犯罪记录证明”的应用范围，坚决防止泛化

针对目前基层公安机关实际工作中普遍存在的“无违法犯罪记录证明”申请理由五花八门的现象，我们必须坚决依照法律法规的规定迅速厘清，即：对于合法的查询申请，认真受理、出具，对于不合法的查询申请，强力拒绝并说明原因。毕竟公民违法犯罪记录的有无，在一定程度上属于个人隐私，若非合法需要，理应受到有关部门的秘密保护，不得泄露，同时，该项证明也不应成为“万金油”、“万能药”，我们必须坚决防止其在非法领域的不适当运用，以保障公民合法权益。

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