检察机关案件管理部门的价值定位

刘光辉 刘建立

内容摘要：案管部门既是检察机关司法行为规范发展的产物，又是进一步规范检察机关司法行为的重要平台。案管部门的价值定位问题不仅关乎对其存在必要性的认知，而且关乎检察机关案件管理工作的发展方向。

关键词：检察机关 案管部门 价值 定位

检察机关案件管理部门的价值定位问题，实质是其存在的正当性问题，主要取决于：一是案管部门本身的性质和运行状况；二是检察工作发展的客观需要。两者的契合程度是考察和确定案管部门价值定位的基准。从设立目的、工作职能、检察管理等角度正确定位案管部门的存在价值，对案件管理工作具有重要指导意义。

一、案管部门是检察机关办案程序的“控制阀”

我国刑事诉讼是由侦查、起诉、审判、执行等环节组成的递进式线性结构，具体任务分别由侦查、检察、法院、监狱等司法机关执行。案件受理是司法机关启动自身办案程序的前提。检察机关传统的受案模式是由内设部门自行审查受理有关案件。这种受案模式存在明显弊端。以公安机关移送案件为例。提请逮捕时，侦查人员将案卷送侦查监督部门；提请起诉时，侦查人员再将案卷送公诉部门。同一侦查人员长期与批捕、起诉等直接影响其办案结果的检察人员打交道，在重配合轻制约观念影响下，很难杜绝关系案和人情案。司法实践中，大到冤假错案、小到互借办案期限侵害当事人诉讼权益，无不与受案不规范以及侦查人员直接接触检察办案人员有关。检察机关的部门分工也存在着前后承继的线性流动和不可逆特点，一旦某个部门案件受理不当，必然会对相关部门工作造成困扰，进而影响检察机关整体的办案效果。案管部门将检察机关传统分散的受案模式集约化，通过集中统一受理，规范案件管辖、法定期限、案卷材料、法律文书、涉案款物、犯罪嫌疑人等受理标准，加大案件受理的审查力度和审查质量，有效管控案件入口，不仅避免了传统受理模式的弊端，而且分担了业务部门的事务性工作。检察机关传统的结案模式也是部门负责，在送案材料的规范性、法律文书的严谨性、涉案财物处理的及时性等方面缺乏必要的监督审核。案管部门统一负责结案审核工作，能够以中立者和旁观者的身份克服传统弊端，确保向其他单位移送案件材料时规范齐备，切实维护检察机关严格依法独立公正的社会形象。

案管部门统一受案和结案审核功能具有开启和关闭检察机关办案程序的“控制阀”价值。通过案管部门把关，不适格案件进不来，不符合结案条件的案件出不去，通过控制刑事诉讼检察环节的案件出入口，保障检察机关受案质量和结案质量。

二、案管部门是检察机关部门间协调配合的“连接器”

检察机关各业务部门处于刑事诉讼线性流程的不同环节，由不同的分管检察长领导。传统管理模式下，分管检察长各管一段，案件办理和管理界限不明，部门间客观存在信息孤岛现象，容易形成部门壁垒。行政化管理所致的自身封闭性以及业务条线考核的利益驱动，导致检察机关各业务部门本位主义严重，配合意识、大局意识不强，检察长统筹协调难度很大。在案件管理层面，办案部门间在处理同一案件时极易出现脱节或空档。如公安机关提请批捕案件，侦查监督部门批捕的同时要求其补充侦查相关证据，公安机关没有补充而直接提请公诉。公诉部门若因证据不足不起诉，必然影响批捕决定；如退回补充侦查，则侦查监督部门前期要求补充侦查相关证据的监督工作就等于白做，客观上犯罪嫌疑人的羁押期限也被人为地延长。

《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》规定案管部门对各部门的办案期限、办案程序、办案质量进行管理、监督、预警。案管部门作为整个检察机关办案过程的全程监督者和管理者，掌控着每个案件的相关信息，负有监督保障业务部门各项办案工作依法依纪开展的重要职能。案管部门的全程化监督管理，消解了分散管理形成的部门壁垒，解决了信息孤岛导致的暗箱操作等问题。如批捕后公安机关未按侦查监督部门要求补充证据，提请起诉时案管部门可不予受理，这样既能保障检察机关侦查监督的落实，也能避免瑕疵案件再次进入检察机关，整体上维护了检察机关的办案质量和司法权威。案管部门连接捕诉并填补监督空档的功能性价值，提高了办案的质量和效率，也提升了业务部门的法律监督合力。检察机关统一业务应用系统上线运行以来，案管部门在检察机关诉讼流程上的连接价值体现的更加明显。各业务部门从立案到结案相互衔接都离不开案管部门的受理、流转和监控。案管部门像是检察机关内部诉讼流程相互衔接的“连接器”，为不同节点的业务部门架起沟通桥梁，监督促进部门间的协调配合，共同提升检察机关整体办案效果。

三、案管部门是保障检察干警依法规范办案的“警示标”

检察机关既是刑事诉讼的参与者，又是侦查、审判程序的监督者，多重职能决定其更应注重自身的内部制约和履职的依法规范。业务部门自我封闭管理存在诸多弊端。就检察干警而言，其办案行为在诉讼程序上的合法性和及时性缺乏同步跟踪监督，不规范司法、随意司法等现象难以杜绝。就部门而言，内部管理缺乏刚性，出于民主测评的功利考虑，部门领导不愿管不敢管；部门间则抱有“各扫门前雪”心态，案件衔接和流转不严谨不规范，由此衍生案件超期久押不决、涉案款物管理混乱、侵犯律师执业权利等问题。特别是涉案款物的管理和处理，是检察队伍违纪违法问题的易发多发环节，也是引发涉检信访案件，需重点解决的问题。正因传统案件自我管理、分散管理和纵向管理方式存在诸多弊端，才为案管部门的集中管理、全程管理和横向管理提供了合理性依据。管理权与办案权分开，案管部门能够超脱办案部门的利益羁绊，以独立专业第三方身份参与到案件管理的过程中来。

案管部门的保障功能体现的是一种“警示标”价值。警示标，是警告车辆行人注意前方危险地点的标志，目的是提醒或引起行人注意，谨慎慢行，保障安全。案管部门的警示标价值是通过案件管理监督职能实现的。“案件管理监督的目的有两个：一是保持检察执法行为自始至终保持在公平正义轨道上的运行状态使其不发生偏离；二是引导有偏离公平正义轨道上的检察执法行为回到正常的状态。”[1]设置案管部门，实现案件受理、管理、监督和案件办理的相对分离，对执法办案开展同步监督，是检察机关案件管理的体制性变革。案件管理的工作机制层面，案管部门对检察机关涉案财物、法律文书、办案期限、办案程序、诉讼参与人权利保障、违法办案其他情形等进行监督和纠正。依托统一业务应用系统等网络软件，通过节点控制、实时监控和预警机制，对办案程序和办案期限全程跟踪、监控和预警，及时发现和督促纠正程序违法、办案超期、法律文书不规范、涉案财物违法处理等情形；重点监控涉及公民人身权利、财产权利和案件处理结果的法律文书，防止因法律文书滥用或制作不规范造成不良的社会影响。案管部门的警示标功能，不仅具有保障检察干警依法规范办案、杜绝违法违纪的预防价值，而且具有促进检察机关树立正确的政绩观和公正文明司法观的引导价值。

四、案管部门是检察长和检委会参谋决策的“数据库”

根据《案件管理暂行办法》的规定，案管部门是专门负责案件管理的综合性业务部门，主要承担案件管理、监督、服务、参谋职能。案管部门的参谋职能建立在其本身是检察机关“数据库”的基础上。“数据库”，是信息技术科学领域的概念，指按照数据结构来组织、存储和管理数据的仓库，存储的是属于单位需要管理的有关事务数据的集合。案管部门处于检察业务枢纽位置，承担着检察数据的统计管理和分析职能，各业务部门在不同环节不同阶段的案件信息，都要接受案管部门的监控、连接和共享、反馈。因此，案管部门在管理、监督、服务的基础上沉淀了大量与检察职能和案件流程有关的数据信息。特别是统一业务应用系统作为检察业务基础信息平台正式运行以来，检察机关实现了案件信息网上录入、办案流程网上管理、司法活动网上监督、案件质量网上考核的司法办案新机制，案管部门的“数据库”功能体现的更加明显。案管部门通过管理和应用办案系统，对检察业务的各项数据、指标及工作效能进行跟踪、统计，对检察业务的运行态势和趋势进行分析研判，能够及时发现办案中存在的倾向性问题，为检察长和检委会科学决策提供真实可靠的依据和具有前瞻性的参谋建议。案管部门的参谋职能之所以具有不可替代性，正是因其具有掌控检察机关所有办案环节和办案数据的能力，其本身就是检察机关的“数据库”，这种“数据库”价值也正是其履行参谋决策功能的重要保障。

五、案管部门是考评检察干警办案质量的“测量仪”

测量仪，系指为获得或确定目标物的空间、时间、速度、功能等属性数值而使用第三方标准进行衡量的工具。测量仪的可信赖性以其中立、客观、公平、透明等特质为基础。案件质量是确保检察机关司法公正的生命线，而案件质量管理则是检验生命线律动指标的测量仪。案件质量管理的对象虽然是案件，但管理的过程、结果和责任承担却离不开承办案件的检察干警。案件质量管理实际上与检察干警的业绩考评紧密相连。案件质量管理表面上是管理考评案件，实质上是对办案人员的司法理念、办案能力、业务素质、司法规范等方面的全面检测。案件质量管理纳入案管部门后，因其地位超脱于办案部门，管理方式具有独立、中立、客观、透明等特性，客观上也就具备了成为衡量检察机关办案质量的“测量仪”价值。

依托统一业务应用系统作为质量管理平台，通过流程管理及结案审核等工作，案管部门能够对案件进行全过程全方位监控，利用预警机制提醒业务部门在司法办案中存在的质量风险，从而有效避免案件质量瑕疵，实现由原来事后监督向事前监督和事中监督的转变。案件质量评查是案管部门的另一种“测量”方式，是对业务部门已办结案件，从证据采信、事实认定、法律适用、程序规范、风险评估、文书使用和制作、涉案财物管理、办案效果等方面进行的评查。《案件管理暂行办法》第37条规定：“案件管理工作中形成的案件信息材料和数据是考核办案部门和办案人员的重要依据”，体现的正是案管部门的“测量仪”价值。这种价值，能够保障检察机关有效提高办案质量和办案效率，同时也能够为检察干警的业绩考评、错案责任追究、晋级晋职、评先评优提供参考依据。

六、案管部门是检察机关与社会群众信息交流的“中转站”

依法监督国家机关和国家工作人员并提出批评和建议，对国家机关和国家工作人员的违法失职行为提出申诉、控告或者检举是宪法赋予公民的基本权利。作为国家机关，检察机关不但要接受公民监督，而且还负有依法受理查办申诉、控告、检举国家工作人员违法失职行为的职责。这在客观上需要科学设置检察机关与社会群众有效交流信息的管道。案管部门成立前，检察机关直接接触群众、宣传群众、服务群众的对外部门很多。但是由于缺乏统一规范的管理以及检察人员素质良莠不齐等因素，检察工作对公民的知情权、参与权和监督权的保障力度并不是很够，在一定程度上影响了检察机关的司法公信力。案管部门成立后，将过去由案件承办人直接接待辩护人模式转由案管部门统一接待管理。这种转变，实质上是在办案人与辩护律师之间设置了一个信息交流的“中转站”。中转站的价值在于，一方面可以保障辩护律师诉讼权利得到及时落实；一方面能够避免因办案人与辩护律师直接接触而达成影响案件公正处理的不正当交易。案管部门与案件处理结果没有直接利害关系，接待辩护律师时更加理性公正平和，客观上能够避免因控辩双方情绪对立而引发有损检察机关司法公信力的舆情事件。

案管部门的中转站价值，除接待辩护人、保障辩护律师职业权利外，还体现在为社会群众提供案件查询服务和检务公开工作。社会群众关注检察机关或者与检察机关打交道，根源在于案件。曹建明检察长在2012年全国检察长座谈会上指出：“要更好地推进诉讼公开，完善执法办案公开机制，增强执法办案透明度，对执法规范、执法过程、执法结果和执法依据，依法可以公开的都向当事人、其他诉讼参与人和社会公众公开，让诉讼参与人和广大人民群众通过看得见、信得过的法律程序感受司法公正”。[2]根据《人民检察院案件信息公开工作规定（试行）》的有关规定，各级检察机关案管部门开始负责将本院办理案件的程序性信息、重大案件信息和终结性法律文书通过互联网向社会群众公开。这一举措方便了社会群众查询案件、及时关注了解案件动态。辩护与代理的管理、案件查询服务、向社会群众进行案件信息公开等工作都是案管部门的基本职能。这些工作的实质是对内外部交流的信息进行中间筛选和转换，以保障信息交流的准确性、及时性和有效性，从而确保公民对检察工作的知情权、参与权和监督权的落实。

综上所述，事物的价值具有客观性亦具有可变性，案管部门的价值定位亦非一成不变。其必然也要随着时代和司法环境的变化而变化，随着检察工作的客观需要而不断演进发展。因此，案管部门价值定位研究本身也不可避免地带有时代性和局限性，其本身也是一个认识不断深入和理论不断完善的过程。

注释：

[1]王晋：《案件管理监督职能理论问题探究》，载《人民检察》2013年第19期。

[2]曹建明：《牢固树立“五个意识”着力转变和更新执法理念 努力作到“六个并重”确保刑诉法全面正确实施》，载《检察日报》2012年7月23日。