PPP模式在基础设施领域应用的问题探讨

摘要：为满足人们对基础设施供给数量和质量的需求，各级政府牵头，通过与社会资本合作，增强基础设施的投资效率。文章结合PPP模式的特点，及其在我国基础设施领域的应用现状，分析了不断推进PPP模式建设基础设施出现的问题，即政府职能错位、风险分担机制不健全、政府与社会资本投资者合作精神有待提高等，提出在基础设施领域推广PPP模式要建立适当的风险分担机制、转变政府职能并提高服务意识、建立社会诚信体系、拓展PPP融资渠道。

关键词：供给侧；基础设施；社会资本

基金项目：2015 年度河南省哲学社会科学规划项目“政府与社会资本合作在基础设施建设中的运营模式及创新研究”（编号：2015BJJ067）

一、引言

（一）研究背景及意义

随着收入的提高，人们的消费结构在不断升级，而国内产品供给能力不能适应消费结构升级的需要，抑或是适应不了对优质消费品和服务的需要。由此，越来越多的中国升级性消费需求在外溢。所以，急需创造新供给，通过投融资体制的改革，增强投资效率，通过产品品质等各方面供给侧的提高来增强产品竞争力。针对我国基础设施供给不足的现状，响应党中央关于加强供给侧结构性改革，提高供给体系质量和效率的号召，各级政府都在基础设施领域不断推进PPP模式。利用PPP模式改革基础设施供给质量，是“十三五”规划阶段的战略调整，也是实现我国“2049战略”的基础。

2014年以前，基础设施建设与运营采用PPP模式，常被称之为社会资本投资公共领域，或者公私合作建设公共设施。很多学者都曾对该模式在基础设施建设中的应用予以关注。近30年在民进国退和国进民退的改革浪潮中PPP模式一度被普及又一度被放弃。对其的研究主要集中在政府在PPP项目中的地位和作用；PPP项目中政府与社会资本投资者风险分析与规避；PPP项目概念、特点；PPP模式的可行性与项目的经济效益等方面，而从政府监管角度和社会资本投资者融资角度的研究并不多见。2014年9月以后，随着财政部财金[2014]76号文件的出台，该模式被冠名之政府与社会资本合作模式。同年12月，发改委出台了政府与社会资本合作的指导意见，强调了PPP模式的内涵与本土化的意义。这蕴含了中国对PPP模式的探索方向。

（二）基本概念阐述

1.PPP模式的概念。学术界对PPP模式的认识并未统一。一般来说，PPP模式有广义和狭义之分。广义上讲是指政府与社会资本投资者以某种形式合作的模式，是为提升公共设施服务能力和水平而授权给民营机构建设、经营从而实施的一种正式合作；狭义上讲是指政府与社会资本投资者共同参与建设、经营的制度安排，是一种融资模式。我国财政部2014年12月颁布的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），定义PPP项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设—运营—移交、建设—拥有—运营、转让—运营—移交和改建—运营—移交等。由此得出，我国的PPP囊括了各种形式，它是个广义的概念。

2.社会资本的界定。PPP模式中的社会资本不是通常意义上的私人资本。它是指除政府财政资金以外的所有合法经济主体的资金。经济主体包括国有企业、私营企业、团体、组织和个人，它们都可以作为社会资本投资主体，也就是社会资本的来源。

二、PPP模式在中国基础设施领域的应用现状

（一）中国式PPP模式已有的实践

为使PPP模式能够发挥其有利的融资威力，盘活社会闲散资金，我国开始着力打造示范项目。2014年12月，财政部印发了《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金[2014]112号），公布了30个政府和社会资本合作模式（PPP）示范项目，总投资规模约1800亿元，均是基础设施领域。该示范项目旨在形成可复制、可推广的实施范例，形成一套有效促进PPP规范健康发展的制度体系。2015年9月，为进一步推动政府和社会资本合作（PPP）示范项目建设，充分发挥示范效应。同时响应《国务院办公厅转发财政部、发改委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）、《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号）文件，财政部公布了206个项目作为第二批政府和社会资本合作示范项目，总投资金额6589亿元。

为配合示范项目，各级政府在PPP理论研究、PPP项目宣传、人才培训和PPP项目库建设等方面做了大量创造性的工作，丰富了理论知识，指导了融资实践。推广政府和社会资本合作（PPP）模式，核心目的是在基础设施领域引入社会资本，增强公共产品的供给能力，提高公共服务的质量和效率。针对实践中反映的推进PPP项目缺少操作经验、缺乏案例指导等问题，国家发改委选取了13个具有一定代表性、示范性的PPP项目案例，在部委门户网站公开发布，供参考借鉴。

（二）面临的问题

1.企业投机行为的约束机制缺失。PPP 模式是政府与社会资本投资者以合作伙伴的关系联系在一起。根据不完全契约理论与委托代理理论，二者必然存在目标不同导致的利益冲突。政府是公共利益最大化的代表，而企业是以企业价值最大化为目标。由于合作双方的有限理性、合同签订和履行的时间差、政府管理不到位等因素，为企业的道德风险和逆向选择提供了可能。

2.政府职能错位。2014年以前基础设施建设实施PPP模式，地方政府在项目建设运营中的职能显现相对混乱，中央政府对其干预和约束较少，出现了原来的PPP模式样板成为问题项目或烂尾项目。2014年中央政府出台了多项PPP政策，体现了较强的政府偏好制度约束。而各地政府作为项目投资者、经营者和监管者，未能及时调整其应发挥的职能，再具体工作中容易产生混淆。特别是当存在专业化管理能力不足和道德缺失时，会给项目带来诸多不利影响。

3.风险分担机制不健全。利用PPP模式进行基础设施项目建设是一个长期且复杂的过程，涉及的金额巨大。这种大规模的建设活动风险存在于整个项目的生命周期中。根据经济学的理论，风险越大收益越大，风险收益划分不对等可能会导致整个项目的失败。同时吸引社会资本进入基础设施领域，也依赖风险的收益分享。在整个项目建设与运营中，从社会资本角度出发，追逐利益是目标所在。目前各个PPP项目风险分担机制并不健全，这跟政府职能发挥有着密切的联系。而社会资本的逐利性导致其一味降低建造成本和维护成本，基础设施质量不高，等到移交到政府手中时，该设施可能已经无法提供正常的社会服务。

4.政府与社会资本投资者合作精神有待提高。保证合作成功，除了要有法律法规的约束外，还需要合作双方具备合作精神，具备履约诚信。其本质就是强调双方交易需遵循平等、互利的原则，突破政府的行政权力意识。目前合作精神的缺失使得PPP项目虎头蛇尾。

5.PPP融资渠道狭窄。PPP模式是推进基础设施利用社会资本的程度，由于基础设施投资金额巨大，社会资本投资者需要通过向银行或非银行的金融机构筹集资金。然而基础设施回报延后，报酬率的高低在初始投资阶段无法准确估计，政策性风险也较大，这导致社会资本投资者向外筹集债务资本时，筹资困难。历经30多年的发展，PPP模式在基础设施投资中曾利用银团贷款、担保贷款等方式，但由于当时的思路不是基于政府与社会资本投资者合作的，贷款风险巨大，对于收益评估价值不高的基础设施，银行及非银行的金融机构均出现惜贷的现象。除了向银行及非银行的金融机构筹集资金外，社会资本投资者没有更好地渠道筹集到建设、经营所需资金。

三、完善PPP模式应用于基础设施领域的对策

（一）建立适当的风险分担机制

政府和社会资本投资者对不同风险的承受能力不同。政府作为一个项目参与者和管理者，虽然不能保证社会资本的获利水平，但对于由于政策原因导致的侵害社会资本的情形要预计补偿。根据风险最具控制力的一方承担相应风险的原则，均衡各方利益，调节社会资本的利润水平。风险分担方法要在合同中约束，在签订合同时确定收益分配制度，同时设定调节空间，当由于政策不完善导致的社会资本获得超额利润时，政府可根据合同调节其利润水平。具体如下：

第一，根据合作各方禀赋分担风险责任。PPP项目需要按照禀赋高低将风险进行分类，并按部门划分。政府的政治强权性导致其禀赋高于社会资本投资者，其抗风险能力最强，政治风险、法律风险等有其承担，并将该风险具体分割到不同的政府部门。而项目建设与运营中出现的建设风险、财务风险、经营风险由社会投资人承担。

第二，风险收益相配比。有的项目风险高，有的风险低。根据风险与收益对称的原理，高风险要高收益，低风险要低收益。不能所有项目搞一刀切，应对风险报酬给予足够重视，确保项目的吸引力。

（二）转变政府职能并提高服务意识

权责利不明确的环境自然导致政府职能混乱。在当前供给侧的改革下，强化激励制度设计，提高政府的服务意识和积极性，认清自身的职能所在，转变依靠政策吸引社会资本的陈旧观念，以其优质服务，鼓励、支持社会资本投资基础设施领域。在PPP项目中，政府要确定一个明确的管理边界，使政府部门能够独立、公平的对社会投资人的社会贡献做出评判。由于政府的强权性，导致政治因素干扰经济发展，所以建立完善的监管政策，明确项目各方的责、权、利，使得政府管理有据可依，在项目监管过程中，针对不同情形及时转变身份。在选择社会投资人、基础设施运营定价等问题时，政府作为监管者的身份干预项目实施；在配合社会投资人向社会公众提供高规格服务时，政府作为所有者，积极协调各部门配合。政府职能的变换是以效率监管为主，公共服务为辅。

（三）建立社会诚信体系

确保PPP模式能够在基础设施领域不断推进，利益是吸引社会资本的原动力，但利益的实现与规范还需要从道德层面加以约束。由于基础设施建设与运营的时间长，利益不能兑现的风险加剧，加之法律环境的变化和政策制度的变迁，都可能成为PPP模式加快基础设施建设的阻碍。所以加快推进社会诚信体系建设是保障PPP模式得以持续应用的基础。通过建立社会诚信体系，约束政府和企业的不诚信行为，才能保障 PPP模式在基础设施领域的开展。对企业诚信与否进行约束可以通过合同和监督两个方面进行，结合激励与惩罚措施。而政府诚信体系的建设是规范PPP的重点。

第一，内部规范方面。政府相关管理机构在思想上应对其诚信原则应予理解和重视，转变工作思路，从一个管理者转变成合同、制度的实施者。针对合同中做出的承诺应予以捍卫。但是确因不可抗力或者原有决策出现重大失误，需要调整PPP合作合同，应先征得社会资本方的认可，造成对方损失的应予以补偿。

第二，外部监督方面。政府作为一个权力代表机关，在管理过程中很可能出现为公利而损私利的情况。需要建立一个外部监督机制，约束其行为。PPP项目执行需要若干年时间，可以在此时间段内可以建立一个信用监管委员会，邀请项目的各方利益相关主体参与，包括项目所在地的社区居民、地方媒体、社会投资人代表、银行、政府代表等。该委员会应通过社区宣传的力量大力调动社区居民广泛参与，通过对社会投资人代表对政府失信行为的投诉的调查，公平公正的评估政府诚信状况，并通过媒体向社会公开，从舆论方面约束政府行为。当政府行为还未与实施，没有给社会投资人带来损失时，委员会出面协调，确保合作的顺利进行。

（四）拓展PPP融资渠道

基础设施投资巨大，社会资本投资人自有资金往往不足，需要向外筹借资金。向银行或银团贷款成为唯一选择。但是银行或者银团对风险评估控制的较严，对基础设施投资持保守态度，所以需要拓展新的融资渠道。PPP模式是政府与社会资本合作为前提，其本质是基础设施作为一项国有资产，通过资产证券化出售给社会资本投资人。社会资本投资人可以是某一家发展良好的企业，也可以是众多意愿购买证券化的资产的投资主体，出售形式可以是股权形式也可以是债权形式。从而调整整个项目的资本结构。而社会资本投资人可以是企业、个人、团体，也可以是社保资金、保险资金等。

参考文献：

[1]刘薇.PPP模式理论阐释及其现实例证[J].改革，2015（01）

[2]罗建明.PPP投融资模式发展现状及存在问题研究[J].区域金融研究，2015（09）

[3]闫江奇.中国式PPP的存在性、基本特征及其发展趋势[J].建筑经济，2015（11）

作者简介：

支磊（1981.12- ），男，江西进贤人，讲师。