机关事业单位养老保险改革转制成本的影响因素分析

中图分类号：D57 文献标识码：A

基金项目：本文系2015成都市社科规划项目 “成都市机关事业单位工作人员养老保险制度改革研究” （2015R27）以及2015中共成都市委党校校院课题“机关事业单位养老保险改革可持续发展研究”（E-2015-6）的阶段性研究成果。

【摘 要】2015年1月，国发【2015】2号文件的颁布是促进我国养老保险制度并轨统一的一项重要决策。为了抵制越来越复杂的社会风险，将原来单独由国家财政承担的机关事业单位工作人员养老风险，转化为由单位、个人以及社会共同分担。那么在养老保险改革中增加养老保险个人缴费，通过工资制度的调整促进机关事业单位养老保险制度改革意义非凡。在此情况下，改革过程中的转制成本则是推动改革进行的重要障碍，分析转制成本的影响因素，对于正确认识转制成本，通过财政补贴和制度内优化来抵消转制成本，进而推动改革的进行，具有重要意义。

【关键词】机关事业单位工作人员养老保险制度；转制成本；潜在成本

一、转制成本的产生

国发【2015】2号文件和《职业年金办法》对机关事业单位养老保险缴费的缴费主体、缴费基数、缴费率以及具体实施办法做了比较详细的规定。基本养老保险制度以及职业年金的缴费主体都是单位及个人，基本养老保险制度采取个人账户与社会统筹相结合的模式，个人按照缴费工资的8%进行缴费进入个人账户，单位按照单位工资总额的20%进行缴费进入社会统筹。个人账户在效率原则的指导下，多缴多得，体现个人生命周期内养老的作用；社会统筹在保障公平的原则下，风险共济，体现代际间养老的作用。在此基础上，个人按照本人的缴费工资的4%缴费，单位按照工资总额的8%建立职业年金。可以说从缴费的层面上来看，改革后养老保险缴费主体责任明确，能够有效的保障改革的进行。

转制成本是制度变迁过程中的改革成本，主要体现在改革后如何调整不同群体的待遇差距，减少矛盾，在养老金范围内克服旧制度缺陷所付出的代价。在机关事业单位工作人员养老保险制度改革过程中，养老风险由机关和事业单位过渡到社会，养老责任更注重突出个人的缴费责任，在制度一系列变迁过程中，必然会产生转制成本。在机关事业单位养老保险改革前，没有养老保险基金积累，机关事业单位的基本工资水平较低，政府用较低的工资成本雇佣政府公职人员，并用较高的养老福利水平作为“补偿”，退休后，财政有责任支付其养老金的支出。改革中造成的“老人”、“中人”以及“新人”群体中，最复杂的当属“中人”群体，由于原来同“老人”一样，通过较低工资待遇来换取未来的养老金，未建立个人账户，从现收现付制到基金半积累制转变所造成的个人账户资金的缺失必然应由国家财政来解决。由于改革成本是由旧制度的弊端造成的，不仅改革过程中制度的优化来弥补改革成本，更需要国家财政的支持作为补偿。

二、引起转制成本扩大化的影响因素

1.潜在成本

在机关事业单位工作人员养老保险改革过程中，改革过程中产生的潜在成本同样会对转制成本扩大化造成影响。潜在成本的最主要特征就是因素的多发性及其规模的不可预测性，如果解决不好，也会对制度改革造成障碍。一方面，机关事业单位的工作人员最担心的就是改革后养老金待遇水平的问题，若不能做好政策解读，造成对政策改革的不理解，产生不满情绪，造成机关及事业单位工作职工群体结构的不稳定，不仅不利于改革的进行，甚至会影响整个社会的经济发展，产生负效应；另一方面，机关事业单位工作人员养老保险改革后建立统账模式，与之前的财政直接拨付养老金相比，从基金筹集到养老金给付，管理更加复杂，如果新制度不能得到良性运行，同样会造成潜在成本的产生。为了推动改革的进行，不仅要从本质上解决转制成本，还要避免潜在成本的产生进而扩大转制成本。如前文所述，促发潜在成本产生的因素极多，一旦发生后所产生的后果难以估量。如果不能有效避免，将会在转制成本的基础上雪上加霜，而这种负效应极有可能在几十年内无法消化掉，甚至影响一代人的养老保险权益和利益。

2.法定退休年龄

法定退休年龄的高低，影响着养老保险制度中的两个重要指标，缴费年限以及给付年限。在预期寿命一定的前提下，退休年龄越高，机关事业单位工作人员工作年限越长，则养老保险缴费年限越长，基金积累越多，给付年限越短。因此，退休年龄的高低对养老保险基金收支的影响体现在双方面共同作用的结果，一旦养老保险制度基金收不抵制，无疑会扩大此次机关事业单位工作人员养老保险改革的转制成本。在人口老龄化的背景下，不仅会影响改革的转制成本在短期内的消化解决，更会在长期内加大转制成本带来的负面影响。

退休年龄对养老保险制度可持续化带来的挑战在这里不多赘述，与企业职工相比，退休年龄高低给机关事业单位工作人员养老保险制度带来的影响更加严峻，主要体现在以下几个方面。首先，进入劳动力市场年龄高。机关事业单位工作人员受教育程度相对较高，在退休年龄一定的前提下，受教育年限延长，工作年限减少，导致缴费年限减少，不利于养老保险基金的收支平衡。其次，领取养老金年限更长。在退休年龄一定的前提下，预期寿命的延长不可避免地将对养老保险基金的收支平衡带来影响。与企业职工相比，机关事业单位工作人员由于受教育程度以及工作环境等诸多因素的作用，其健康禀赋较优于其他职业工作者，预期寿命相对较高，在退休年龄一定的前提下，会对养老保险基金的收支平衡带来影响。最后，女性职工个人账户面临着更大的支付危机。根据世界卫生组织的最新统计数据 ，我国人口总体预期寿命为76岁，其中男性预期寿命为74岁，女性预期寿命为77岁。而在政策规定中，女性的退休年龄低于男性的退休年龄5至10岁，女性职工退休年龄低，预期寿命长，领取养老金年限更久，这就导致女性的个人账户资金比男性会面临着更大的支付危机。

3.基金的投资收益率

单纯依赖国家财政并不能从实质上解决机关事业单位工作人员养老保险改革转制成本的支付危机，真正从实质上在制度内优化养老保险基金，解决转制成本问题的必要出路就是提高基金的投资收益率。改革后建立的养老保险基金是一笔教庞大的款项，不仅包括基本养老保险社会统筹结余和个人账户建立的资金，还有职业年金账户中全部的个人缴费以及非全额供款的单位缴费。基本养老保险基金管理模式是统账结合，统筹账户基金不积累，现收现付；个人账户基金完全积累，是养老保险基金投资运营的主要部分。这么庞大的资金若不能得到有效的保值增值，那就意味着整个养老保险基金的贬值，由于我国整个社会保障基金的投资运营相对保守，养老保险基金的投资收益对基金积累的贡献，以及转化为制度内消化转制成本的贡献更是微乎其微。

4.缴费工资占比

机关事业单位工资收入非货币化导致养老保险缴费过窄，进而会对基金征缴造成影响。在基金筹集中，个人按照缴费工资的一定比例进行基本养老保险个人账户以及职业年金的缴费。缴费工资占个人工资收入水平越高，缴费基数越大，基金收入规模越大，将来退休人员的养老金待遇越高。与企业职工相比，机关事业单位工作人员劳动收入非货币化程度高，工资总额小于实际劳动收入；同时，养老保险的缴费基数小于工资收入。理论上，缴费工资并不等于工资收入，此次改革后，对于机关事业单位工作人员，缴费工资是基本工资、国家统一的津补贴以及绩效工资。对于公务员和参公人员，缴费工资是上一年的基本工资、国家统一的津补贴和已经规范后的津补贴。如果缴费工资不能得到科学的确定，那么，对于养老保险制度的可持续发展必然产生不利影响，进而也不利于改革转制成本的优化。

三、解决专制成本的思考与对策

1.明确改革责任

解决转制成本的一个主要核心问题就是明确历史责任和现实责任，如何公平地充实“中人”群体的个人账户。保障改革平稳进行需要注意的一个关键理念是“中人”旧制度时期的养老保险权益应该得到肯定，同时，避免对财政支出造成过大的负担。由于目前国家并未对转制成本的承担做出说明，如果单纯依赖改革后的新制度承担转制成本的话，不仅是对改革过程中“中人”群体过去养老权益的侵犯，无法保障公平的实现，更不利于顺利推进机关事业单位工作人员养老保险制度改革。新制度建立后基金积累是在职职工今后养老保险权益的体现，无论是提高缴费率或者降低替代率对于制度改革的对象都显失公平，这需要财政对转制成本的责任分担尽快做出政策性的说明，明确各级财政的支付责任，从而避免过去企业职工养老保险改革透支个人账户资金的情况再次发生。

2.增加财政对改革的支持力度

针对机关事业单位工作人员养老保险制度改革的历史责任，对于克服过去养老保险制度的弊端所带来代价，国家有责任及义务来承担，虽然转制成本压力巨大，但对于财政来说并非不能解决，需要国家和地方财政划分权责，共同承担。国家可以考虑减少国有资产存量或者在保证社会经济正常运行的情况下筹集补偿金；地方政府也应在国家政策的指引下积极筹资。从国家的财政收支来看，近年来公共财政收入持续增长，而我国社会保障及就业方面的支出占比相对较小，与发达国家相比还存在较大差距，可以考虑适当增加社会保障的支出结构用以弥补转制成本。虽然说改革的整个测算期内，转制成本规模大，但是分摊到各年中并不是难以承受，分阶段逐步解决的情况下可以解决转制成本的问题。

3.优化个人账户管理模式

改革后机关事业单位工作人员的基本养老保险个人账户以及职业年金账户的积累资金可以参照全国社保基金的方式，进入资本市场进行投资运营。由于此次改革面对大规模的转制成本，采取名义账户的形式，不仅能保障个人对账户内基金的所有权，激励缴费，同时在短时期内能够缓解财政的改革压力，具有一定的现实意义。在名义账户的模式下，如何确定保险基金的投资收益率尤为重要。若只按照银行利率标准作为记账利率，那么不仅不能确保基金增值，甚至很难保证其不贬值。确定记账利率时需要考虑到预期寿命、工资增长率以及整个社会的人口年龄结构作为参考因素。可以考虑将工资和人口的增长作为考虑因素，用以衡量账户基金的收益情况，将经济社会发展成果体现到账户基金的增长中，使退休者与在职者共同分享社会经济发展的成果。

4.完善工资制度

为了配合此次养老金并轨，完善工资制度与养老保险改革同步推进。此次完善工资制度不是单纯调整工资水平，重在调整工资结构。截至2015年7月底，机关事业单位调整基本工资兑现工作已全面完成，此次工资调整将部分规范津贴、补贴或绩效工资纳入基本工资，调整基本工资占工资的比重。此次工资调整对于尽早实现劳动收人货币化，扩大缴费工资水平，在此基础上提高养老保险基金的收缴水平，求得基金的收支平衡。

5.谨慎处理好改革中的矛盾关系

由于改革涉及利益群体多，不同群体间养老权益利益的调整，若不能得到妥善处理，就会引发不必要的矛盾冲突，影响改革的稳定推进。政府要在此次改革中加大对养老保险改革的宣传力度，畅通利益表达渠道。通过各种多种媒介普及养老保险的相关知识，解读改革的重要意义；同时，了解公众利益述求，减少改革阻力，有效调动机关事业单位职工参保积极性，在改革中良性互动，促进养老保险改革。

参考文献：

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作者简介：

解静，中共成都市委党校公共管理教研部讲师，博士，研究方向为公共管理及社会保障相关领域。