农村集体土地确权一体化解决方案

刘新芳　马普军　蔡文慧　安然　李金波

【摘 要】介绍了农村集体土地确权技术方案，并以梁山县农村集体土地确权为实例，阐述了农村集体土地确权工作从组织宣传、底图制作、外业调查、数据成图、公示到数据库开发的具体流程及方法.总结目前的工作中存在的问题，对现实工作有较强的指导意义。

【关键词】3S；农村集体土地确权；地籍测绘

近几年，各个地区不断加快城镇化建设，城市圈不断扩大，大量蚕食农村集体土地。政府在征地过程中，由于补偿问题，损害一部分农民的合法权益，也使得征地拆迁引发的矛盾日益突出，影像社会安定。这些与我国的农村土地管理制度有关。为了保护农民的土地合法权益，各地区依据国家有关文件精神及省、市相关部署和规定，以县为单位，以现有土地承包合同、权属证书为依据，查清承包地块面积和空间位置，建立健全土地承包经营权登记薄，妥善解决承包地面积不准、空间位置不明、登记不健全等问题，把承包地块、面积、合同、权属、证书落实到户，以确权登记成果为基础，健全农村土地承包管理档案，建立农民土地承包权属数据库管理系统，实现农村土地承包经营权权属管理信息。梁山县积极响应国家号召，开展本地区农村集体土地确权工作。

一、项目概况及技术路线

梁山县位于山东省西南部，隶属济宁市，地处北纬35°36′36″-35°58′59″，东经115°51′37″-116°21′26″[1]。境域南北长41千米，东西宽45千米，总面积966平方千米。辖2个街道、9个镇、3个乡，包含709个行政村，总人口75万人。全县耕地66556公顷，水域11187公顷，林地2427公顷，丘陵510公顷。境内有梁山、凤凰山、龟山、小安山、独山、土山6座残丘，以梁山最高，海拔197.9米。

农村集体土地确权登记发证工作是一项政策性强、涉及面广、任务繁重、技术要求高的系统工程项目。主要工作内容包括：1）集体土地所有权、使用权、土地利用现状集体土地经营权边界1：1000比例尺地形图测绘及调绘；2）开展土地权属调查，依法确定集体土地所有权及使用权权利主体，直接调查核实土地权属界线；3）办理土地所有权登记的基础程序性工作，形成完整的集体土地所有权外业成果。4）建立农村集体土地数据库管理系统。项目实施的技术路线见图1所示：

二、工作开展

（一）组织、培训及宣传

该阶段主要工作是：成立由县长任组长的领导小组，在农业局设置了梁山县农村集体土地所有权确权登记颁证办公室（以下简称确权办公室），负责安培部署登记发证工作，建立县、乡（镇）、村三级工作组，制定工作机制与计划。对相关的技术及负责人员进行技术及政策培训，使得技术工作人员深入了解相关的国家关于土地确权的相关政策，使得领导及负责人了解土地确权相关的一些技术环节。

在具体开展工作之前，确权办公室进行了大量的舆论宣传，使得农民了解土地确权相关的政策方针及需要配合的技术问题。

（二）资料收集与技术准备

收集工作区域的高分遥感影像数据、国土二调相关资料、行政区域界线资料、测区一直控制点、农村土地承包信息的原始资料，农户信息收集及耕地初步摸底。对收集来的农户信息等资料进行数字化录入、表格化、规范化。组织人员力量进行农村土地使用权确权登记发证软件开发，最终开发出简单实用的农村土地确权处理软件（简称：TDQQ），该软件具有自动信息匹配，错误检查，图表输出等功能，对提高工作效率有巨大的帮助。

（三）制作工作底图

1.影像获取

由于集体土地确权外业工作任务重，作业面积大，界址线情况复杂，制作一幅信息丰富、清晰可读、现势性强、的外业调绘工作底图工作就颇为重要。由于测区面积较大，所以在航摄中应用定位姿态系统，定位姿态系统是IMU/DGPS组合的高精度位置与姿态测量系统（positionand orientation，POS），利用装在飞机上的GPS接收机和设在地面上的一个或多个基站上的GPS接收机同步而连续地观测GPS卫星信号，精密定位主要采用差分GPS定位（DGPS）技术，而姿态测量主要是利用惯性测量装置（IMU）来感测飞机或其他载体的加速度，经过积分等运算，获取载体的速度和姿态等信息[2]。利用POS系统能够迅速采集大范围内的影像，并且省去了控制点的采集，提高了工作效率。

2.以村为单位制作工作地图（以张家村为例）

1）在Arcgis中加载张家村村界，点击地理处理菜单，点击缓冲区工具，将村界设为输入要素，设置输出要素和缓冲距离（一般为10米或者20米），确定输出。

2）文件夹连接到总影像存放目录，并将影像拖入图层。

3）利用Arctoolbox下的数据管理工具——栅格——栅格处理——裁剪，输入栅格选择tif影像，输出范围选“张家村”村界缓冲框，输出栅格数据集中设置输出路径，文件名后加“.tif”，将其强制转换为tif格式。

（四）外业调查

外业调查包括了权属调查和界址调查两个部分，界址调查确定宗地的空间地理位置，而权属调查，确定宗地的归属及属性。

1.界址调查

在实际工作中采取以航测影像为主，外业实测为辅的方法，对于视野开阔，影像清晰的地区可以直接判定土地的界址线位置，如果是村中地块或者影像无法清晰反映的地块需要用仪器进行实测。实测用SDCORS系统进行测量。相对于传统的GPS-RTK精度有了很大的提升。由于传统的GPS-RTK的定位精度和可靠性会随着流动站与基站之间的距离增加而降低，并且实际的有效作业半径<5km；CORS系统参考站之间的距离达到70km以上，并且在系统所能覆盖的范围内的定位精度和传统GPS-RTK2km之内的精度想媲美。利用CORS技术的优势：

1）传统GPS—RTK测量时测区控制点的收集工作量大，CORS网的建立只需要申请相关时段的CORS数据，不需要再联测一直控制点，用户只需要用一台GNSS接收机就可以进行毫米级、厘米级等级别的实时、准实时的快速定位，真正实现了单人作业，不需要像传统GPS-RTK测量那样布设控制网点、另架基站，大大降低了人力、物力、财力。[3]

2）CORS系统能够全年365天24小时不间断地运行，用户可依随时随地的进行测量，位工作提供极大的灵活性，也提高工作效率。

3）测量数据为CGCS2000坐标，本项目要求的坐标系统也是CGCS2000，因此测量数据无需转换，可直接利用，不仅方便而且节约时间提高效率。

2.权属调查

权属调查土地权属单位或法人的土地权属来源、权属性质及权利所及的界线、位置、数量和用途等基本情况的实地调查与核实。权属调查时遵守以下原则：

1）尊重历史，面对现实。对复杂的历史遗留问题和重大的权属纠纷，应在依法依据确权后，在进行登记发证。

2）有利于社会生活稳定。坚持有利于生产和群众生活，有利于保护耕地，有利于经济建设发展的需要。

3）依法推进集体土地所有权确权登记。

（五）成果成图及公示

1.制作公示图

利用外业调绘的数据成果在ArcGIS中成图，在此过程中应仔细核对每一条界址线与实地的对应情况和每一块地块的权属，严格检查拓扑关系，做到无重叠也无空隙，然后输出成图并标注权属及面积信息，最后进行公示。公示图效果如图2所示：

2.制作公示表

将ArcGIS制作的MDB数据导入到开发的TDQQ软件中，再将数字化的农户信息导入，软件可进行自动进行信息匹配，并且检查信息匹配程度，标注不匹配信息，然后导出公示表。

3.公示及合同打印签字

公示工作需要公示公示图和公示表，制作的公示图和公示表是相对应的，有错误信息可以在公示图上修改，也可以在公示表上修改；公示完成以后在ArcGIS中进行修改。再进行第二轮你公示。信息公示无异议的，让村民在签字表及公示无异议声明书中签字确认。并且在土地承包合同中签字确认。

（六）颁发证书

公示无异议且签字完成以后，就可以打印并且颁发土地承包经营权证书。

（七）数据库建设

根据确权办公室农村集体土地确权颁证工作要求，需要开发以GIS平台为基础的农村集体土地权属管理数据库，将所有的信息纳入到数据库中管理，包括：基础地理信息、空间地理信息、土地所有权信息、影像数据、图表及文字信息数据等。最终实现数据输入、编辑处理、数据查询、数据更新、统计分析及成果输出等功能。

（八）成果汇交及资料整理归档

项目完成以后进行资料成果汇交，并且培训相关数据库的使用人员。

最终形成的纸质文件资料，需要按单户装订成册将装订好的成果资料归档至梁山县档案馆进行永久保存。

三、存在的问题

（一）认识不到位

由于认识不到位的问题，使得部分村干部及群众没有认识到农村集体土地确权颁证工作的重要性，对工作的支持力度不够或不配合的现象时有发生，造成了工作开展的困难。具体表现为：1）没有在规定的时间内到指定辖区内进行指界；2）时间观念不强，部分指界人没有按时到达指界地点，造成时间浪费，影响工作效率；3）由于农村集体土地确权颁证工作程序繁复，部分指界人有怨言，对后期工作不配合。[4] 4）前期公示不重视，有问题的没有指出，但是签字确认的时候指出问题，造成工作反复，严重影响工作效率。

（二）历史遗留问题

历史遗留的界限不清，权属不明，权属纠纷等问题，缺乏可用的证明材料，这些矛盾产生于各组、村、乡之间，超出了作业单位的能力而无法解决，工作开展困难重重。

四、总结

集体土地确权是一个十分庞大且复杂系统的工程，信息量大，结构复杂，难度高，牵扯面广。对工作细致程度，内心程度，技术水平都有较高的要求。利用遥感摄影（RS）技术进行影像获取，GPS进行部分界址线数据获取，GIS进行数据影像和数据处理，3S技术的有效利用可以提高工作效率和数据准确性。本文系统介绍了农村集体土地确权颁证工作的一体化解决方案，对后期工作具有指导意义。

【参考文献】

[1]王才利.梁山县林业产权制度改革研究[D]。济南：山东农业大学，2007

[2]国家测绘地理信息局职业技能鉴定指导中心[M].2版北京：测绘出版社，2012：230.

[3]王斌.CORS技术优势及其在土地权属调查中的分析应用[J].文摘版：工程技术，2015年第21期，35

[4]丁皓希.浅谈农村集体土地确权登记发证[J].山西农经，2012年第6期：42-45.