国有资产管理机制改革分析

贾傲

【摘 要】目前，我国正加速国有资产管理体制改革，伴随改革进程的加快，相应地暴露出的问题也越来越多，本文着重对此进行分析，并提出相对有针对性的解决措施。

【关键词】国有资产；机制改革；改革措施

长期以来，国有资产管理问题始终困扰着我国国有企业改革进程，国有资产管理体制其弊端是显而易见的，诸如经营效益差与国有资产大量流失，等等。因此，可以说，完善国有资产管理体制，加快推进国有资产管理体制创新，盘活国有资产存量，促进国有资产使用效率提升，事关国有企业改革发展，事关我国社会主义改革事业的兴衰成败。

一、现行国有资产管理体制问题

（一）法律制度问题

国有资产管理体制建立与完善离不开法律制度建设支持。目前，我国国有资产管理体制缺陷依旧存在，国有资产管理法律体系不完善，范围与方向不明。这主要是我国对国有资产体制的基础理论的认识还存在缺陷，造成了国有资产管理体制建设中的法律建设还存在不足。首先，关于国有资产的法律法规分散于宪法、公司法、证券法、物权法等法律中，缺乏针对国有资产管理的专门法律，且在各法律条款中，对国有资产管理的基本规范标准不一，法律调整范围各异，极其不利于国有资产的科学高效管理。其次，国家虽出台了关于国有资产管理的相关条例和政策文件，但却是分散式出现，并未针对国有资产管理体制建设进行详细的规定，例如：对现有经营性国有资产的规定，对非经营性国有资产的规定，尤其是关于如何规范非经营性国有资产转化为经营性国有资产的规定更是少见。法律政策混乱情况下，无法确保法律的效力及其适用性。由此可见，我国国有资产管理建设法律制度建设缺陷，无法对国有资产管理体制改革与创新发展形成助推力。

（二）重视程度与创新意识问题

首先，缺乏对国有资产监督管理的重视。许多单位、部门、个人缺乏对国有资产的重视，多重视有形资产而轻无形资产；重国有资产使用而轻其监管，从而导致国有资产的损毁、丢失，乃至闲置浪费，等等，国有资产使用效率因此而无法提升，其国有资产价值体现也相对有限，更对其保值增值无利。其次，缺乏基于市场经济环境的国有资产的定位认识。当下，企、事业单位市场竞争压力愈来愈大，国有资产的保值增值越来越成为难题。而国有资产管理部门创新思维不足，不能与时俱进，不重视将科学、先进的资产管理理念运用到企业管理和国有资产监管上，对其效、效益、规模结构与质量也不太重视，从而无法根本发挥其自身价值。

（三）机构设置问题

虽然我国设置了专门的国有资产管理委员会，各地方政府也设置了国有资产管理局，但由于国有资产管理局是财政部门的下属机构，并没有充分地履行独立的专门的国有资产管理职能，制约了其真正履行国有资产管理的权利。国有企业内部，有些设置了专门的资产管理机构，而有些没有设置专门的资产管理机构，企业内部控制制度不够健全，如：财产保护措施不力；不相容职务分离不彻底；授权审批制度不完善；会计核算和财务管理不规范；预算控制不严；企业的重大决策、人事任免与大额资金支付业务未按相关规定集体决策审批，从而破坏了国有资产安全，以致于严重流失。

（四）资产结构问题

国有企业资产所有权归国家，国家通过政府机构实现所有权职能。政府作为国有资产所有者与实际支配者对国有资产具有巨大权力，而国有企业和行政事业单位作为国有资产的实际使用者和经营者，没有独立的支配国有资产的权利。在这种情况下，政府履行国有资产所有者和社会经济管理双重职能，政府定位不明使其在行使社会公共管理权力和国有资产管理权力时不规范，以致政、企管理混乱。国家对国有资产管理权限的划拨，下放权力给企业，造成了对国有资产产权的侵害，影响了国有资产产权结构的确定性，导致地方政府和国有企业的短视行为，产生机会主义。政府在国有资产管理职能的履行中，对企业提出许多非经济性的目标，使国有企业在职能履行中承担了部分政府职能，而政府在进行国有资产管理过程中也存在越级管理，干预国有企业日常经营管理的情况。国有资产管理的产权不明确，严重影响了国有资产管理体制的深化改革，制约了国有资产在市场经济活动中职能的履行和功能目标的实现。

二、加强国有资产机制改革的措施

（一）倡导法制化管理

改善国有资产管理体制存在的缺陷，必须建立一套完善的科学的国有资产管理法律体系，明确国有资产管理权责，确定国有资产管理目标与责任，界定国有资产管理的内涵以及价值功能，克服国有资产管理体制存在的缺陷。国有资产法律体系的构建是推动国有资产管理体制改革的重要手段，通过法律手段和制度手段的有效结合，树立国有资产管理体制的严肃性和权威性，实现国有资产管理工作的法制化。加强国有资产管理的法制化水平，必须规范国有资产管理的法律法规体系，通过对国有资产的配置程序和具体方法的明确规定，实现国有资产管理有法可依，有章可循，让国有资产管理工作更加的程序化、规范化。

（二）完善内部控制以及风险管理机制

建立、实施统一、高效的内部控制制度和风险管理机制有助于提升内部管理水平，同时加强风险防范力，国有资产流失也因此可以得到有效控制。为此，企业应成立专门的内部控制领导小组与风险管理部门，尤其要加强财产记录和实物保管，妥善保管涉及资产的各种文件资料，避免记录受损、被盗被毁。同时备份重要文件资料；定期盘点和账实核对，分析盘点结果与会计记录不一致原因，查明责任。建立严格的非相容职务分离机制，明确各机构、岗位的具体职责权限，便于其彼此制约与监督，从而加大制衡机制的有效性。对“三重一大”事项，应按相关规定集体决策审批或联签，避免个人决策行为的发生。

（三）统一管理机构

改革国有资产管理体制的关键，是要建立一个统一、明确、完善、权威的国有资产管理机构，代表国家统一地履行国有资产管理的权利和职能。与此同时，需要在国有企业内部设置专门的资产管理机构和资产管理专员，专门负责加强国有资产管理活动，以确保国有资产的安全与可靠使用，继而促进国有资产的保值增值。

（四）优化资产结构

在国有资产管理体制改革中，应该坚持产权和使用权的明确划分，明确产权管理，将现代产权约束机制引入国有资产管理中。政府作为国有资产的实际出资人，有必要逐步减少干预国有企业日常经营管理，即使是对完全控股的企业，也不能进行过度的干预，确保企业作为完整的独立法人资格，政府作为出资人应承认和尊重企业拥有独立的完全的法人资格。政府可以固定的身份参与企业的股权管理，但不能作为实际出资人过分地干涉企业正常经营。通过对国有资产进行分级所有，促进国有资产的结构和优化。其次，国有资产管理的目的更多是追求应有的社会效应，推动社会功能的调节与平衡，政府应该更多地将精力投入公共服务和公共管理过程中，为市场经济的发展创造良好的外部环境，通过所有权和使用权分开，减少对国有企业过多的行政干预，释放企业活力，促进国有企业盘活国有资产存量，实现国有资产保值增值。

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