《测绘地理信息业务档案管理规定》七解

徐凡媛 王协舟

摘要：本文从基础理论、机构职能、归档工作、保管工作、销毁要求、监督管理与服务利用七个方面，对涉及测绘地理信息业务档案管理的三份部门规章进行比较研究，有利于深刻理解、科学解读和全面贯彻新文件精神，为测绘地理信息业务档案管理工作提供更加规范的指导。

关键词：测绘地理信息业务档案档案法规比较研究

Abstract： This paper conducts a comparative analysis of three department regulations related to archive management of the geographic information mapping from seven perspectives， namely basic theories， institutional functions， filing， storage， de？ struction requirements， supervision， service and uti？ lization. This research contributes to an in- depth， scientific and all- around understanding and imple？ mentation of the spirit of the new document， and can provide more standard guidance for archive management of the geographic information map？ ping.

Keywords： Archives of the geographic informa？ tion mapping； Archive regulation； Comparative re？ search

2015年3月5日，国家测绘地理信息局、国家档案局联合发布施行测绘地理信息业务档案管理工作（以下非原文引用时，简称测绘档案工作）的最新规范性文件《测绘地理信息业务档案管理规定》（以下简称新《规定》）。同时，《测绘科学技术档案管理规定》（以下简称 1988年旧《规定》）和《测绘科技档案建档工作管理规定》（以下简称1993年旧《规定》）被废止。新《规定》共有七章三十五条，1988年旧《规定》共有六章三十五条，1993年旧《规定》是专门针对建档工作而出台的文件，共有十八条。通过深入比较分析三份新旧文件的异同，有助于深刻理解、科学解读和全面贯彻新文件精神。

一、基础理论比较

（一）制定依据具有更高的法律效力

新《规定》第一条指出：“为加强测绘地理信息业务档案管理工作，确保测绘地理信息业务档案真实、完整、安全和有效利用，根据《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）《中华人民共和国测绘法》（以下简称《测绘法》）等法律，制定本规定。”1988年旧《规定》第一条指出：“为了加强测绘科技档案管理工作，充分发挥测绘科学技术档案在社会主义现代化建设中的作用，根据《中华人民共和国档案法》和国务院批准的《科学技术档案工作条例》，结合测绘行业情况，制定本规定。”

新《规定》删除1988年旧《规定》中所依据的《科学技术档案工作条例》，改用依据《测绘法》。《中华人民共和国立法法》规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。”可见，由全国人民代表大会常务委员会通过的《测绘法》比国务院批准的《科学技术档案工作条例》具有更高的法律效力。依据我国法律体系中上位法高于下位法，后者不得与前者相抵触的原则，此举既能为新《规定》的制定提供更加规范的指导，又能进一步贯彻《测绘法》的精神，进而推动社会发展。

（二）概念表述更加具体化、专业化

新《规定》第二条强调“本规定所称测绘地理信息业务档案是指在从事测绘地理信息业务活动中形成的具有保存价值的文字、数据、图件、电子文件、声像等不同形式和载体的历史记录。”相较1988年旧《规定》，新《规定》把“测绘科学技术档案”改为“测绘地理信息业务档案”，扩大了主体范围，使表述更加完整规范。同时，载体和形式方面增加了“电子文件”这一重要形态。电子文件是否具有法律效力，是否应当进入《档案法》是档案界一直研究的问题，新《规定》把“电子文件”纳入符合信息时代的要求，更为我国《档案法》的第二轮修订提供了借鉴。

新《规定》第三条指出：“测绘地理信息业务档案主要包括：（一）航空、航天遥感影像获取档案；（二）基础测绘项目档案；（三）地理国情监测（普查）档案；（四）应急测绘保障服务档案；（五）测绘成果与地理信息应用档案；（六）测绘科学技术研究项目档案；（七）工程测量档案；（八）海洋测绘与江河湖水下测量档案；（九）界线测绘与不动产测绘档案；（十）公开地图制作档案。”相较1988年旧《规定》，新《规定》把航空、航天、海洋等测绘地理信息业务所形成的档案纳入管辖，范围上的扩大反映了我国科学技术发展的实际情况，有利于档案保管机构把所需的档案全部归档，确保档案的完整。

（三）管理原则更加全面系统

除上述第一条外，新《规定》第四条提出：“测绘地理信息业务档案工作应当遵循统筹规划、分级管理、确保安全、促进利用的原则。”第七条进一步强调“涉及国家秘密的测绘地理信息业务档案的管理，应当遵守国家有关保密的法律法规规定。”1988年旧《规定》第五条指出：“各单位应按照集中统一管理科技档案的基本原则，建立、健全工作制度，保证测绘科技档案的完整、准确、系统、安全和有效地利用。”其中，新《规定》第一条的“真实”是对档案内容质量的要求，“完整”是对档案形式要素的要求，“安全”是对档案保管方面提出的要求，“有效利用”则是档案工作的最终目的。新《规定》用“真实”取代“准确”原则，更能体现新文件的规范性与严肃性，有利于加大对档案的保护力度。同时，由于“完整”包含“系统”且意涵更广泛，因此新《规定》删除了“系统”这一要求。此外，新《规定》第四条进一步阐述了我国测绘档案工作原则，第七条明确强调对涉密档案进行保护，是对“安全”要求的进一步贯彻。

（四）建设要求具有前瞻性

2014年，国家档案局强调我国2015年全国档案工作基本任务之一就是加快档案信息化建设，提出要“继续加快数字档案馆（室）建设、继续实施‘存量数字化、增量电子化战略、继续推进档案信息资源共享以及努力以档案信息化推进社会治理体系和治理能力现代化”[1]的战略部署。新《规定》较好地回应了国家关于档案管理信息化、存储数字化、利用网络化等要求。其第六条提出：“各级测绘地理信息行政主管部门应当加强测绘地理信息业务档案基础设施建设，推进测绘地理信息业务档案信息化和数字档案馆建设。”而1988年旧《规定》则并未涉及“信息化”这一概念。

二、机构职能比较

（一）管辖机构分工更加明确

1988年旧《规定》机构与职能的主体是国务院和省、自治区、直辖市人民政府测绘行政主管部门以及国家（大地测量档案分馆）、省级测绘档案资料馆。而新《规定》增加了专门的测绘地理信息业务档案保管机构、市和县级地方人民政府测绘地理信息行政主管部门以及档案资料室的职责。并规定机构与职能的主体主要是国家测绘地理信息局、县级以上地方人民政府测绘地理信息行政主管部门、专门的测绘地理信息业务档案保管机构以及档案资料室。

（二）增加验收职能

验收对档案质量起到把关作用，是档案管理的关键环节，对档案整体建设具有重要意义。与1988年旧《规定》测绘行政主管部门职能相比，新《规定》对国家、县级以上地方人民政府测绘地理信息行政主管部门、专门的测绘地理信息业务档案保管机构都明确提出了“验收”工作。新《规定》第八条指出：“国家测绘地理信息局测绘地理信息业务档案管理职责之一包括：组织国家重大测绘地理信息项目业务档案验收工作。”第九条提出：“县级以上地方人民政府测绘地理信息行政主管部门测绘地理信息业务档案管理职责之一包括：组织本行政区域内重大测绘地理信息项目业务档案验收工作。”第十七条进一步强调“国家或地方重大测绘地理信息项目业务档案验收应当由相应的测绘地理信息行政主管部门组织实施，并出具验收意见。其他测绘地理信息项目业务档案的验收，由相应的档案保管机构负责，并出具验收意见。”验收职能的增加，可以减少或预防不符合标准的文件资料混入档案，同时，通过对不合格的文件信息进行登记、整理与分析，形成科学评价、及时反馈、持续改进的长效机制。

（三）明确职能层次

1.新《规定》明确了全国、省级、市级和县级测绘地理信息行政主管部门的职能，有利于各级行政主管部门明晰自身的职责范围，防止职能部门之间职能交叉或相互推诿。其第五条指出：“国家测绘地理信息局负责全国测绘地理信息业务档案管理工作。县级以上地方人民政府测绘地理信息行政主管部门负责本行政区域内的测绘地理信息业务档案管理工作。国家和地方档案行政管理部门应当加强对测绘地理信息业务档案的监督和指导。”

2.新《规定》取消关于国家以及省级档案资料馆馆藏范围的规定，设立了专门档案保管机构，尤其是关于其职责的具体描述，涉及范围更加宽广，贯穿了档案发展的全过程，凸显了国家的重视程度。其第十条强调“省级以上测绘地理信息行政主管部门及有条件的市、县测绘地理信息行政主管部门应当设立专门的测绘地理信息业务档案保管机构（以下简称档案保管机构）。”测绘档案资料馆主要是对形成的测绘档案资料进行收集与保管，1988年旧《规定》对各级档案资料馆的馆藏范围进行了明确说明，但是专门的档案保管机构不仅具有这些基础功能，更重要的是具有拓展功能，如负责验收与鉴定工作，开展业务档案信息化，收集国内外有利用价值的测绘地理信息资料、文献等以及开展馆际交流活动。

三、归档工作比较

（一）归档范围的灵活性、适应性更强

新《规定》第十五条指出：“建档单位应当按照《测绘地理信息业务档案保管期限表》，将归档材料收集齐全、整理立卷，确保测绘地理信息业务档案的完整、准确、系统和安全。不得篡改、伪造、损毁、丢失测绘地理信息业务档案。”第三十四条进一步强调“国家测绘地理信息局应当根据测绘地理信息业务的发展变化，可以及时调整《测绘地理信息业务档案保管期限表》。”1988年旧《规定》和1993年旧《规定》各自有相关规定。尽管如此，笔者认为，1993年旧《规定》简单地将归档范围分为七类，存在一定的局限性，虽然有由本单位自行确定归档范围的补充条款，但是并没有具体说明，操作层面也存在多重难题，必然导致测绘档案收集工作受到阻碍。相较而言，新《规定》归档范围依据附件（《测绘地理信息业务档案保管期限表》）的规定收集整理的，该期限表将测绘地理信息业务档案分为15大类，并对每一具体事项需要收集哪些档案及保管期限都进行了明确具体的规定。虽然1988年旧《规定》也提出归档范围按“附表”来执行，但是并没有考虑范围新增这一特殊情形。而新《规定》第三十四条明确指出，当范围出现变化时，由国家测绘地理信息局根据社会发展的实际情况决定是否予以补充，可见新《规定》的灵活性与适应性更强。

（二）对归档移交时间的统一及归档移交周期的缩短

1993年旧《规定》的文件材料归档时间主要有4种：次年上半年归档、两个月内归档、随时归档以及及时归档；向测绘档案资料馆移交档案的时间也不尽相同，主要分为5种：两个月内移交、次年上半年移交、基建档案向城建档案馆移交档案的同时移交、6年内移交、教学档案是由各校档案部门永久保管。1993年旧《规定》归档的时间标准有项目完成并通过鉴定验收后、随时形成及积累、书刊出版后等；向测绘档案资料馆移交档案的时间标准有生产任务全面完成后、基建项目完成后等。

与1993年旧《规定》相比，新《规定》归档移交的时间与标准存在较大差异。新《规定》归档移交时间是以验收为标准且时间都确定在2个月内。新《规定》第十八条指出：“测绘地理信息项目组织部门在完成项目验收后，应当将项目验收意见抄送档案保管机构。建档单位应当在测绘地理信息项目验收完成之日起2个月内，向项目组织部门所属的档案保管机构移交测绘地理信息业务档案，办理归档手续。”可见，新《规定》既统一了归档移交时间，又缩短了归档移交周期。其中，统一归档移交时间有利于保证档案的完整性和规范性。缩短归档移交周期则有利于提高档案工作的质量与效率，节约归档成本。

四、保管工作比较

（一）保管的基本要求

1988年旧《规定》对保管的基本要求并没有做出系统阐述，新《规定》则有四个方面的表述，这些表述有利于加强对文件的系统管理，有利于防止重大自然灾害以及重大突发事件对档案造成毁灭性损失。

1.第十九条提出“分类”“整理”“编排目录”的基本步骤，以及“分类科学”“整理规范”“排架有序”和“目录完整”的基本要求；第二十一条提出应当配备“监控”等现代化保护设施设备，以及多处强调对档案保管状况进行定期检查。

2.我国是一个自然灾害频发的国家，对档案安全构成极大威胁，近年来因自然灾害而导致档案损毁的现象屡见不鲜。[2]2011年，国家档案局与中央档案馆联合发布《全国档案事业发展十二五规划纲要》，强调制定修订《档案异地备份管理办法》，各级各类档案馆对重要档案实行异地备份。2014年12月，国家档案局提出：“县以上档案馆要对档案实行异地备份，对重要电子档案实行异地异质备份。”[3]新《规定》充分贯彻国家档案局与中央档案馆的文件精神，例如第二十二条提出：“档案保管机构应当建立健全测绘地理信息业务档案安全保管制度，定期对测绘地理信息业务档案保管状况进行检查，采取有效措施，确保档案安全。重要的测绘地理信息业务档案实行异地备份保管。”

（二）保管期限不同

保管期限反映着文件的重要程度，新《规定》固化了保管期限，减少了决策者的自主性。第二十条提出：“测绘地理信息业务档案保管期限分为永久和定期。具有重要查考利用保存价值的，应当永久保存；具有一般查考利用保存价值的，应当定期保存，期限为10年或30年，具体划分办法按照《测绘地理信息业务档案保管期限表》要求执行。”而1988年旧《规定》对长期与短期的保管期限并没有具体表述，使决策者具有自由裁量权。自由裁量权容易导致腐败现象的滋生，与我国罪责刑相适应原则相悖，容易导致偏私现象的产生。[4]笔者认为，在保管期限问题上，应当尽量避免自由裁量权的行使，以保证我国档案秩序的公平、公正，减少由档案工作者主观判断失误而造成的损失。

五、档案销毁比较

新旧《规定》关于档案销毁的过程存在许多不同，其中，新《规定》第二十三条指出：“档案保管机构应当对保管期满的测绘地理信息业务档案提出鉴定意见，并报同级测绘地理信息行政主管部门批准。对不再具有保存价值的档案应当登记、造册，经批准后按规定销毁。禁止擅自销毁测绘地理信息业务档案。”1988年旧《规定》第二十八条提出：“销毁已满保存期限的测绘科技档案，须经单位领导批准并造具清册，注明档案名称、编号、数量，来源、编制或出版单位、时间、销毁原因等，清册封面应有鉴定从监销人、批准人、经办人、销毁日期，还应报上级主管部门备案。”

具体而言，第一，对期满文件提出鉴定意见是旧《规定》所没有提及的。鉴定意见是依据客观材料与设备而形成的，要求档案保管机构对期满文件的社会价值要有初步了解，再根据社会发展的实际情况提出具体意见与建议，有助于提高档案工作者的工作效率。第二，相较旧《规定》提出的经单位领导人批准，同级测绘地理信息行政主管部门的批准更具严肃性与权威性，有利于促进档案管理的规范化发展。第三，新《规定》进一步强调禁止擅自销毁档案，有助于推动我国档案销毁的制度化发展。

六、监督管理比较

新《规定》第三十条、三十一条、三十二条分别就监督管理做出了具体规定，第三十条强调了行政主管部门应当具备的领导、机构、人员、制度、经费和设施设备等基本要素，第三十一条则进一步明确了监督检查的职责与义务，第三十二条主要针对违反国家档案管理规定的处罚，新旧《规定》就该处罚有两处不同。一是新《规定》处罚的是失真、损毁、丢失档案的现象，相较1988年旧《规定》，增加了对“档案失真”现象的处罚。真实性是档案最根本的属性，档案失真容易造成利用者的重大损失。新《规定》以条文的形式加强对档案失真现象的处罚，有利于从根本上确保档案的真实性。二是新《规定》的处罚对象是相关人员，相较旧《规定》处罚个人和负有直接责任的主要领导，更加具有震慑力。但新《规定》对奖励制度并没有适当引用与阐述，笔者认为，适当引入奖励机制有助于激发档案工作者的积极性，进一步提高我国测绘地理信息业务档案管理的质量。

七、服务利用比较

2014，国家档案局提出：“要着眼新的档案利用者和新的档案开发利用方式，开辟新的档案利用领域。”[5]相较1988年旧《规定》而言，新《规定》提出了更加明确的档案利用方式。其第二十八条提出：“各级测绘地理信息行政主管部门和档案保管机构应当采取档案编研、在线服务、交换共享等多种方式，加强对档案信息资源的开发利用，提高档案利用价值，扩大利用领域。”其中在线服务与交换共享方式的运用，有助于利用者多途径、多渠道地获取信息资源，满足社会发展的需求。

注释及参考文献：

[1] [3] [5]杨东权.在全国档案局长馆长会议上的讲话[J].中国档案，2015（1）：16-24.

[2]重要档案异地备份制度确保档案安全[N].中国档案报，2011-03-24（003）.

[4]刘宗.刑事自由裁量权弊端及其克服[J].法制与社会，2006（12）：65-66.