英国的北极政策研究

李芝聪乐

摘要：文章首先分析了英国在北极地区的环境安全利益、能源利益以及经济利益，通过这些利益诉求来总结归纳英国近年来主要的北极政策，进一步对中国的北极政策制定作出建议。英国的北极政策主要集中在环境保护、科研、经济以及外交等领域，并在逐步完善这些领域的北极政策，以便更好地参与北极治理。

关键词：英国；北极；环境；科技；经济；外交

一、英国的主要北极利益

英国是不穿过北极圈的最北端的国家——北极最近的邻居；由于全球气候变暖，北极冰川甚至永久冻土开始融化，世界各国相继看到了北极地区的巨大潜力，希望参与到北极事务中来，实现本国的利益诉求。既是世界大国又是近北极国家的英国在北极地区拥有环境、能源、科技及经济等诸多方面的战略利益。

1. 环境安全利益

首先，北极冰川融化，大量的淡水流入北大西洋，聚集在海水表层的淡水会造成北大西洋暖流的回流减弱，亚欧大陆周边的洋流循环体系减慢，欧洲东部和北美的气候变冷，最终使得英国典型的温带海洋性气候的优势丧失，这种“多米诺骨牌”式的效应必将影响英国的居民生活，工业生产等各个方面；其次，北极冰川的融化产生的淡水还会影响局部海域的盐碱度和海水密度，改变着英国海域附近各种海洋生物的生存环境，进而影响生物多样性，更会对英国的海洋捕捞业和渔业造成不可逆的损害；再者，全球变暖会造成海平面上升，从而危及沿海低地国家或是海拔较低地区的居民生存。英国领土的重要组成部分——大不列颠岛东南部以平原为主，并且英国的重要城市都位于近海的平原地带，这些地区不仅人口和产业密集，其更是英国的经济重心与国家命脉；最后，全球温室效应的加剧，会使得北极地区的冰川加速融解暴露出永久冻土层，冻土层的融解又会释放出大量温室气体甲烷来加剧温室效应，形成恶性循环，英国作为近北极国家无疑将遭受最直接的影响。

2. 能源安全利益

英国先天自然资源条件优越，但是21世纪以来能源产出日趋萎缩，能源产量逐渐不能满足本国的能源消费需求。随着科技的飞速发展，氢气等清洁的可再生能源成为解决世界能源问题的重大突破，但由于科技手段尚不成熟，在英国大规模生产新能源存在很大问题。上述的两个原因又进一步造成了英国对外国进口能源的高度依赖。英国的石油进口渠道主要有挪威，挪威的石油产出主要来自于北海海域，而此地区的石油由于近年来的不断开采也逐渐显示出枯竭的趋势。美洲和俄罗斯是美俄两大国的势力区，这两强一直属于对峙状况，在能源市场中各自为政，争取本国利益的最大化，所以美洲和俄罗斯也不是英国的石油进口的救命稻草。美国地质调查局（USGS）的调查评估显示，北极地区蕴藏的原油和天然气，分别占全球未探明储量的13%和30%，并且大多数油气资源都分布于距海岸线200海里的浅海海域。英国如果能够参与北极地区的开发，不仅能够解决英国的能源问题，同时也有利于英国的经济稳定与政治地位的提升。

3. 经济利益

北极航线通常分为“东北航道”和“西北航道”。全球变暖趋势的加剧，北极地区的冰川和冰盖融化，冰区缩小，这使得夏季北极航线的全线开通成为了可能，并且通航期还可能较之前有所延长。因此，北极的气候变化以及对其的开发不仅给英国的国家安全带来了的重大挑战，也给英国的经济发展带来了巨大的机遇。

首先，夏季北极航线的全线开通，会大大地有利于英国的海运发展。据调查显示，现在从伦敦到东京一般是采用途经巴拿马运河的航线，全程约1.3万海里，若采用北极航线，航程将缩短约为8850海里，这样，不仅降低了海运的运输成本还缩短了贸易时间，使得英国的海运和海上贸易有一个更高效的海运循环。其次，北极航道的开辟可以刺激英国造船业的发展，研发更加先进的破冰船只，造船业的发展不仅可以带动海上运输，而且可以带动经济增长，吸纳更多的产业以及技术工人，提高英国的就业率。最后，由于世界的海运还没有形成一个真正意义上的国际海运枢纽中心，如果一旦北极航道成为航运主力，那么在航道周边的国家、海港将会有很大的优势，而英国也有望成为其中重要的一个站点。

二、英国的北极政策

北极对于英国来说具有相当重大的政治和经济利益，如何名正言顺地参与北极开发，在北极开发的浪潮中站稳脚跟是一个亟待解决的问题。2013年10月，英国政府出版了北极“政策框架”来适应北极地区的变化：英国的北极政策在承认北极国家对北极的主权管辖的前提之下，详述了国家在北极各领域的利益，同时进一步加强了英国官方对于北极治理的规划。英国的北极政策主要包括如下几个方面：

1. 政府机构设置以及政策制定

英国的北极利益由英国外交和联邦事务部的极地部门（PRD）协调。这个极地部门的成员（包括有关部门和机构的代表）通常一年开会两次，有关部门包括能源与气候变化部，业务部，创新和技术部，国防部，运输部，海事和海岸警备局和北极自然环境研究北极理事会办公室等部门。因为北极对于英国各方面的利益都十分重要，所以英国调动了各个相关部门积极参与并且共同商议北极事务，这足见英国对北极的重视。

2. 环境保护

英国采取措施支持北极的生物多样性来保护北极脆弱的环境，为全球的公共利益而工作，致力于减少全球变暖以及北极海冰融化给全球气候以及世界海平面带来的影响。北极地区存在超过2.1万种生物，其中一部分物种仅存在北极地区。但是近年来，由于气候变暖导致万年冰川消融、北极迁徙物种受过度捕猎威胁、北极地区开发和商业捕捞影响以及人类活动带来的污染等因素，北极生物多样性遭受了巨大的破坏。由于地理上的原因，英国与北极国家享受相似的北极海洋渔业资源，因此英国致力于北极地区生活多样性的保护，支持建立针对海洋生物保护的北极海洋保护区，同时英国还旗帜鲜明地反对商业捕鲸。

3. 科学研究

英国在北极科研方面的专业知识有利于提高英国对于北极环境变化过程的理解能力，其不仅可以为英国参与北极事务提供机会，同时也会使英国更加敏锐地感知北极变化对于本国乃至全球的影响，这对于英国在北极地位的提升以及在北极影响力的扩大都是至关重要的。

首先，在北极的科研合作方面，英国非北极国家的地位使它能够以一个观察者的身份更好地提供公正的意见，特别是在北极科研合作的某些管理问题的处理上。英国与他国进行各领域的科研合作已经有了很长的时间，并且积累了丰富的管理多民族科学合作的经验，英国科学界可以给北极事务提供强有力的支持并在一定程度上发挥“诚实的经纪人”的作用。其次，在科研实力上，英国在大部分北极科学领域都处于领导者地位。英国至今为止不论是成果还是在研究预算的百分比上都是除北极国家外进行北极科研的最大的产出国。据最近数据显示，英国北极科研成果发文在过去的十年里从全球发文总量的9%上升到了18%，同时，英国的研发经费约占全球北极研发经费的4%。再者，为加大对北极的科研力度与资金投入，英国自然环境研究委员会（NERC）建立了“大型而活跃”的北极研究专家团，并于2009年成立北极办公室来协调北极研究以及负责北极地区的后勤保障工作，提高英国在北极地区的形象，北极办公室由英国南极考察队原班人马组成，参与人员均是该国极地科学的领军人物。

4. 经济领域

鉴于北极在全球航运以及旅游业，渔业，采矿，石油和天然气行业等方面的重大利益，英国预计将北极地区纳入未来经济规划的重要组成部分。英国在航运，海上金融服务保险业，采矿和油气产业等方面已经形成了自己的产业优势，并且一些大型的英国公司已经活跃在北极地区。同时英国注重与北极理事会成员国之间发展贸易关系，半数的北极理事会成员国，比如美国、俄罗斯、加拿大以及瑞典都是是英国前20的贸易伙伴。有数据显示：2013年度英国出口瑞典的商品贸易总额为56亿英镑；同年，出口俄罗斯和加拿大的贸易额度分别是52亿英镑和45亿英镑，英国与挪威之间的双边贸易额每年高达180亿英镑。英国是冰岛的进口服务的最大提供者，并且是冰岛的第十大进口货物的总供应商。

5. 外交领域

首先，英国通过加强与北极国家的国家安全防务合作来增强其在北极地区的军事能力。由于北极理事会并无讨论军事安全议题的权力，所以一般军事方面的问题各北极理事会的成员国会通过非正式会议来达成一致。而英国刚好可以以此为突破口，利用其协约国的特殊身份，参与北极理事会成员国中协约国所举行的军事演习。北大西洋公约是英国与其他五个北极国家相联系的中心，也是英国与这些国家讨论安全与防御关系的首要路径。英国的相关专家提议增加英国的军事运作，并与加拿大，挪威，包括日本进行联合训练，积极建立双边伙伴关系和多边安全合作团体。其次，英国正在寻求成为北极地区水文地理委员会的观察国的机会。英国将充分使用它在水文地理，天气和浮冰预报领域的专业知识，通过北极委员会和北极国家以及其他的北极论坛联系起来，来保证英国作为北极区域的首要伙伴的身份，使英国在北极问题中同时收获影响力和商业利益。

最新的英国北极政策相关报告显示，英国现存的世界级的博物馆、文化部门与北极的类似机构有望建立长远的联系与合作，进一步增强英国的软实力。同时，英国的外交部门进一步用外交手段，通过搭建官方的平台来使英国企业获取在北极的商业利益。

三、英国的北极政策对中国的启示

中国与英国同为非北极国家，但是现阶段的情况是，中国对北极事务的参与程度远不如英国，究其原因是中国认识到北极的重要性相较英国要晚，所以失去了良好的时机，其次是中国并没有制定系统且完善的北极政策来积极参与北极事务。因此，研究像英国这样的非北极国家的北极政策对于中国的北极战略制定是大有裨益的。

首先，中国可以像英国一样完善负责北极事务的相关组织机构。其包括设立专门的北极事务管理与研究部门，负责制定具有中国特色、符合中国国情的北极参与政策；此部门还需负责协调与平衡国际上各国与中国参与北极事务的关系，统筹国内各个部门共同为制定科学的北极政策努力；同时，还需要形成一个关于北极问题的“智库”，形成一个有组织的北极专家团队。

其次，中国要设立有关北极的专门研究项目，加大科研的投入力度，不管是在自然科学方面还是人文科学方面。因为中国属于非北极国家，如果想参与到北极事务中去，其中一个办法就是与北极国家进行合作，其中科研方面的合作极具价值，所以中国要积极发展北极的科学研究，夯实自己的研究基础，使本国拥有与北极国家开展科研合作的实力。同时，中国可以充分利用南极开发的经验以及研究人才，进一步为北极的科学研究做出贡献，吸取南极开发的教训，在北极的开发上少走弯路。

最后，中国可以通过与北极国家开展军事演习等合作方式更加深入地而且合法地参与到北极事务中去，积极发掘北极的战略价值，科研价值，资源优势以及商业利益，全方位，多层次，宽角度地投入到北极事务中去，抓住机遇，利用自身的优势用于迎接挑战，让中国不要在新一轮的战略机遇期失去了大好的机会。

参考文献：

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[4]Sascha Albrecht.“Search and Rescure in Arctic”[N].SWP Working Paper， 2012-11-09.

（作者单位：北京第二外国语学院国际关系研究中心研究员）