一图读懂中国乡村治理模式变迁

夏商周至隋初

乡官制模式

中国古代乡村治理的典型形态是乡里制度，乡官制是乡里制度早期的具体形态与模式。夏商周时，出现了乡里制度的萌芽。当时，乡、党、邻、里是西周国都地区四种最基本的组织形式，其中乡这一级也是两千多年来经常沿用的行政区划形式。春秋时期，乡、党、邻、里开始各有专名，如《论语》中的“互乡”“达巷党”等。两汉时期的乡里制度，与现行的村民自治组织有一定相似之处，魏晋南北朝时期首次出现了“村”的名称。这一时期特别是后期的各种组织形式中，乡和里的作用凸现了出来，并成为了中国乡里制度的最为重要的两极。

隋初至北宋中期

由乡里制向保甲制、乡官制职役转变

从隋文帝开皇十五年（公元595年）至宋神宗时期，乡村治理是由乡里制向保甲制、乡官制向职役制的转折时期。宋神宗年间王安石变法实行保甲制度后，乡里制度发生了重大变化。这一阶段，乡和里的地位逐渐沦落，乡里自治功能逐步弱化，官方的控制与统治逐步增强，乡村权力越来越多地被上调到更便于中央直接控制的州县官吏的手中。

北宋中期到清朝职役制模式王安石变法之后至清朝，乡里制度转变为职役制。官治体制从乡镇退缩到县一级，县为基层行政组织，县以下实行保甲制度。乡村治理以族权的宗族组织为基础，以及拥有绅权的士为纽带，建立起来乡村自台政治。这个时期封建专制更加强化，地方乡里自治的色彩日趋淡化。

新民主主义革命时期

初具自治模型

这一时期的乡村治理初具自治模型，孙中山本人对“自治”的理解虽然仅限于县治，并未涉及到村民自治，但他对地方自治确实非常重视。民国初期，诞生了河北省定县翟城村这样的“自治模范村”。有学者认为，“谈乡村自治者，必自翟城村始”。这一时期真正的乡村民主不在于“朝”，而在于“野”，共产党领导的各根据地建立了各种农会、苏维埃政权等农民组织。

中华人民共和国成立至改革开放

中华人民共和国成立后农村地区实行人民公社模式的“三级管理制度”，人民公社分为公社、生产大队和生产队三级。人民公社模式不仅是受当时客观环境制约所做的应对之策，广大人民群众的支持也是人民公社模式得以推行的重要民意基础。但在人民公社模式发展后期，其固有的制度缺陷逐渐暴露出来。其奉行的平均主义，挫伤了农民的生产积极性，影响了农村生产力的发展。

改革开放至上世？90年代中期

“乡政村治”模式

20世纪70年代末期，受安徽省凤阳县小岗村影响而兴起的家庭联产承包责任制开始在部分农村出现。村民与政府签订“生产责任书”，承包一定范围内的土地，根据自家情况进行生产，所产农产品按合同规定交足国家和集体后的剩余部分归自己支配。新的“乡政村治”模式从根本上讲是一种“放权型”的“一元二体”治理模式。这一模式比“人民公社”模式更加符合我国农村实际，促进了农村民主政治和社会生产力的发展，是乡村治理模式的一个巨大进步。

上世纪90年代中期至今

社会主义“新农村”模式

随着社会主义市场经济和信息社会的快速发展，“乡政村治”模式逐步转变为社会主义“新农村”模式。1994年开始，我国在部分省份探索调整农村税费制度；2000年后，在全国范围内进行农村税费制度的改革创新。农村“费”改

“税”之后，村民自治由过去的行政化逐渐向自治化过渡。进入新世纪以来，取消了“农业税”和农村税费，农村民主制度发展有了新的契机。村民在摆脱了经济负担后，有了更广泛的政治诉求。伴随着农民民主意识和参事议事能力的提高，他们开始在乡村治理过程中发挥更加重要的作用。2014年，1号文件大篇幅强调“改善乡村治理机制”，为农村的全面深化改革提供了更加强有力的保障。

本刊实习记者 燕巧 整理