政府购买服务与社会组织协同治理

陆敏　周宏丽

社会治理的核心是政府和社会组织，治理主体多元化成为社会治理的必然方向。作为直接面向人民群众提供治理和服务的基层政府，承担着庞大而具体的社会治理事务，社会组织参与社会治理法治化问题对于基层政府而言具有重要的现实意义。

政府购买社会组织服务背景下的

社会组织面临的发展机遇

2013年9月国务院办公厅发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，是继2012年7月国务院颁布《国家基本公共服务体系“十二五”规划》后，我国在政府购买公共服务方面出台的一个重要文件。这个文件明确了政府购买公共服务的“购买主体”和“承接主体”，回答了由谁买，由谁承接的问题。十八届三中全会明确提出“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”，“加大政府购买公共服务力度”。政府购买社会组织服务意义不同凡响，给社会组织带来了良好的发展机遇。

政府购买社会组织服务是对社会公共服务供给模式的创新。政府购买服务（Purchase of Service Contracting），是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标的方式，交给有资质的社会服务机构（包括由事业单位转制而来的社会组织）来完成，最后根据中标者所提供服务的数量和质量，来支付服务费用，是一种“政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现”的政府公共服务的供给方式。政府购买社会服务是对社会公共服务供给模式的创新，具体表现为：首先，它把市场竞争机制引入社会领域，通过契约化，实现公共社会服务目标，推动政府简政放权；其次，它有利于整合资源，调动方方面面的社会力量投入到社会公共服务领域，从而实现“共治”、“善治”的目标；最后，它有利于提高政府财政支出的质量与效率。与政府直接提供的公共服务相比，专业的社会组织能为老百姓提供高质量的公共服务产品，有利于提高服务效率，从而满足老百姓日益增长的公共服务需求。

政府购买社会组织服务是国际社会发展趋势。发达国家及地区具有悠久的政府购买服务的历史，早在1761年美国就颁布了《联邦采购法》。20世纪80年代开始，发达国家在社会福利制度改革中普遍推行政府购买服务。由于起步较早，大部分发达国家和地区在政社互动方面积累了大量的经验，一是一般都有完善的法律体系来规范社会组织。例如波兰、匈牙利、俄罗斯等国家，均有国家层面对购买服务的立法。中国香港地区关于向非营利组织购买服务，有专门的《受资助非政府组织福利机构的采购程序》、《受资助非政府福利机构的存货管理》、《受资助非政府福利机构的人事管理》、《非政府福利机构纪律守则样本》、《非政府机构工程合约的批出和管理》等系列法律条文。二是通过税收优惠政策来扶持社会组织。如美国的社会组织税收激励机制就比较完善。英国的慈善机构可以享受特殊的纳税优惠。三是在政府与社区之间建立伙伴关系。社会组织是公共服务购买的重要承接主体。不管是以新西兰为代表的政府管理私营化模式还是以美国为代表的精简政府机构、服务外包模式，都把社会组织作为重要的合作伙伴。克林顿政府时期，美国实施“国家社区服务计划”，鼓励美国人参与社区志愿活动；英国1998年的《政府与志愿及社区组织合作框架协议》增强了政府与社会组织的合作伙伴关系；德国直接将社会福利工作交给社会组织，调动其能动性。四是形成了一套完善的社会组织监督管理体系。如美国建立严格的服务合同监控程序；英国《财政法》规定国内税务署如果发现某个慈善组织从事非公益活动或将信托财产的投资收益用于私人时，可将案件直接提交法院；中国香港建立了“服务表现监察制度”。五是政府对社会组织经常提供必要的支助性投入和支助性购买。社会组织发展壮大的资金来源，主导收入来源不是捐赠和收费，而是公共部门的支持。从世界范围来看，所有社会组织收入的平均34%来自公共部门，是政府机构或准政府机构通过拨款和合同或报销的方式来实现的。社会服务组织的收入中，来自政府的占资金的42%。在欧洲，社会组织收入中普遍有40%～70%来自公共财政资源。日本这一数据为45%，中国香港为70%～80%，2014年～2015年香港社会福利署用于资助非政府组织提供服务的资助金高达119亿港币，政府的资助经费通常以政府委托项目和竞标项目等形式下发。即使是美国这样的市场主导型国家，社会组织收入总额中来自政府公共部门的资源仍占到其收入总额的约31%。六是政府购买公共服务涵盖领域广泛，包括：教育、职业教育和特殊教育；公共卫生；养老服务；残障服务；社区服务；文化与传统保护；就业促进、保障性住宅和其他社会问题解决；城市规划、交通、环境和其他政策咨询等。七是政府向社会组织购买社会公共服务形式多样化：合同；资助与拨款；服务消费劵，即政府向特定受助人群发放服务消费券，然后政府用现金兑换各个社会组织收取的服务消费券；税收优惠，政府对优秀社会组织减免税收；合作经营，政府采取“出租—建设—经营”、“建设—转让—经营”、“建设—经营—转让”等多种方式，与社会组织合作经营。

从调研来看，南京市鼓楼区在政府购买社会组织公共服务工作方面仍处于破题阶段，尚未形成完善的政府购买机制，公共财政对社会组织的支持力度也未制度化、规范化，政府和社会组织之间没有建立伙伴合作关系，覆盖的领域较窄，购买的方式较为单一等。这一现象已经引起区委和区政府的高度重视。

政府购买社会组织服务

仍存在着制度缺失等问题

政府购买社会组织服务仍缺乏整体性的综合政策支持体系。制度对政府购买公共服务过程的引导、约束、规制和激励发挥着基础性的作用。从发达国家及地区的经验来看，通常只有建立了制度化的公共财政支持体系和政府购买服务机制，明确政府资助社会组织购买服务的具体事项和目标，完善资助程序和考核方式，才能真正构建政府与社会组织的伙伴关系。目前我国社会组织参与社会治理既有法律上的障碍，也有行政管理和财政制度的缺失，还没有形成与政府购买公共服务相匹配的相关法律法规，缺乏比较完善的制度化保障机制。《中华人民共和国采购法》还没有将公共服务项目纳入采购范围，目前地方政府采用的内容主要为货物类采购和工程类采购，两项合计占采购总数的90%以上。公共服务采购的比例非常低。近几年，鼓楼区政府采购公共服务的项目有所扩大，但也同样面临制度缺失。现有的制度和措施不能满足政府购买公共服务的需要，因此，完善政府购买公共服务法规及相应财政制度体系迫在眉睫。

支撑社会组织建设的法律规范不完善。目前，鼓楼区社会组织难以有效地承接公共服务功能的根本性原因是能力不足，具体表现为社会组织自身制度不健全、内部管理混乱、服务能力不强、从业人员不专业、服务模式不清晰、缺乏诚信透明和自律机制等诸多问题。大部分社会组织中的规章制度也只流于形式而并没有真正付诸实施。社会组织信息披露机制不健全，一些社会组织财务混乱，信用度相对较低，对其提供的“产品”质量和检验标准还没有完善的规定，导致其管理具有很大随意性，缺乏规范性。现行的法律对社会组织的地位、功能、权利和义务缺乏准确界定，对社会组织参与公共服务过程的法律地位和责任不清晰。一些法规政策已经无法满足组织发展的新需求，甚至有的制度对社会组织的发展产生了消极作用，导致众多社会组织在实际运作中出现了一系列问题。例如，支持社会组织发展的税收政策不合理，对社会组织的税收和捐赠税收制度存在一定缺陷。社会组织享受税收优惠的难度很大，资格要求非常严格，使得享受免税政策的社会组织很少。对社会组织的捐赠税收制度也不够完善，社会组织无法享受到自身发展所需的各种政策支持。另外，部分法规的条款过于原则，实施的可操作性不强，使得一些领域的社会组织无法可依，造成了“制度真空”

质量评估环节不完善，公平竞争环境无法形成。公共服务不同于一般的公共产品，对评估的主体、服务的定价、服务质量的评估存在着诸多难题。由于社会组织资质评估体系缺失，很难客观判断社会组织公共服务供给的情况。政府购买社会组织公共服务的质量评估人员主要以政府机关工作人员为主，公众与社会的参与度较低。政府购买公共服务的监督管理不够规范，缺乏独立的第三方监督管理机制。另外，从评估标准来说，不同的公共服务种类不同，标准也不尽相同，如何使政府资金购买到最好的公共服务，很难对此做出准确的评价。政府对购买什么、向谁购买、怎样购买缺乏科学设计。由于工作程序不够规范，特别是信息公开少，透明程度低，存在着较多的“暗箱操作”、“灰色地带”，费用的投放缺乏精准性与透明性。由于现行的监管制度不健全，对社会组织的行业监管、社会监督不够，社会组织的评估、考核、建立与退出等机制不完善，政府对组织进行引导、规范和管理不到位。

整体推进社会组织健康发展

社会组织作为与政府、企业并列的“第三方力量”，其发育程度已经被联合国作为判断一个国家社会形态现代化程度的主要依据。加快培育发展社会组织，充分发挥社会组织在推动经济发展、提供公共服务、反映利益诉求、规范社会行为、促进社会公平、扩大公众参与、化解社会矛盾中的重要作用，是摆在鼓楼区面前的一个重大而紧迫的课题。社会组织建设是一个综合性系统工程，我们要在全局和战略高度，沿着社会治理法治化方向，整体推进社会组织健康快速发展。

完善顶层设计，研究制定社会组织发展规划方案。政府购买社会组织服务是一个新的机制创新，发展政府购买社会组织公共服务，必须要有具体而完善的法律规范。当前对鼓楼区社会组织发展进行总体设计具有必要性与可行性。总体设计可以促使社会组织建设从过去零散的具体措施创新转换为体制机制的整体构建；从过去局部的单项探索转换为协同治理。从外部环境来看，广东、深圳、上海都有可以借鉴的经验；从自身建设来看，鼓楼区社会组织发展已经历了十多年的探索与实践，积累了一些经验和教训。在总体设计方面，一是要立足鼓楼经济、社会建设的实际，明确社会组织改革发展的目标、思路、重点、步骤和任务。要把培育发展社会组织纳入经济社会发展的总体布局，加强规划指导，积极构建比较完整的政策体系、实施方案和制度保障。在购买政府服务、公共财政扶持、免税政策落实、人才队伍和管理服务平台建设等方面，出台有含金量的配套政策，优化社会组织发展的政策环境。二是把社会组织发展从民政部门的业务工作上升为区委、区政府层面，作为社会建设领域重要任务来抓。可以考虑成立由区分管领导牵头的促进社会组织发展的领导小组，联合民政、发改、财政等部门领导共同参加，协调小组可将办公室设在区民政局，由区民政局负责具体工作事项。强化各行业、各部门的协调对接，建立区级促进社会组织发展工作联席会议制度。三是区分社会组织不同发展阶段，政府给予不同的政策支持。在社会组织发展的初始阶段，政府重在培育和扶持；对于成长时期的社会组织，要在场地、资金、能力培训、项目策划等方面给予支持；对于成熟期的社会组织，政府要加大购买服务力度，鼓励其通过市场机制汲取社会资源，加强自身能力建设，提升社会公信力。成熟的社会组织多了之后，可以考虑由行业协会发挥自律作用。

拓展政社合作范围，加大对政府向社会组织购买服务。政府向社会力量购买服务的主要目标有二：向社会提供更多、更优质、更便捷的公共服务（包括社会服务）；创新公共服务和社会服务的供给模式，动员社会力量，提高公共服务的水平和效率。鼓楼区要紧紧围绕这两个目标，明确购买什么，怎么购买两大问题，进一步健全政府购买公共服务的采购管理制度，制定《政府购买公共服务的操作规程》，实现政府购买社会服务的精细化与专业化。一是健全政府向社会组织购买公共服务的定价机制。要充分合理地考虑将社会组织的人力成本纳入购买价格，避免因定价过低而造成社会组织的生存困难，不利于留住人才，特别是青年人才。二是政府应制定向社会组织购买公共服务的基本目录。政府要列三个清单：政府向社会转移职能的清单；政府需要购买的社会服务的清单；可以承担公共服务的社会组织的清单。以社区居民需求和问题解决为导向，加快对服务需求的深入调查和科学分类，购买的范围应是明确的公共服务类，属于公共财政应该支付的范围。三是着眼于民生问题，根据鼓楼区经济社会发展现状和社会公众的需求，明确政府购买的优先和重点领域。健全公开透明规范的公共服务购买流程，建立起规范化、竞争性的政府购买机制，避免购买行为的随意性和无序性。学习借鉴广州、深圳经验，建立街道社区服务保障金，由街道和社区根据居民需求，统筹安排、组织购买服务，提高服务产品的针对性、有效性。四是理清政府购买服务的主体资格、资金来源、合同管理和评估等一系列基础性问题，为购买服务提供制度保障。五是逐步把政府购买服务纳入公共财政体制，加大财政投入力度，按比例逐年增加。通过财政预算统筹安排和福利彩票公益金支持等，形成多样化的资金保障渠道。允许街道和社区建立公益基金，向社会募集服务资源，为社会组织参与社区治理提供多元的资源。六是建立和完善政府购买公共服务的监管机制，设立第三方监察部门。设立第三方监察部门，专门对政府购买公共服务的运行过程中的每个步骤进行跟踪监督。加强政府购买服务的绩效评估，通过对服务项目提出明确的标准要求以及构建合理的评估指标体系等，把信息公开贯穿于购买服务的全过程。要谨防政府自己组建社会组织，以套取购买服务的购买资金的做法。这种形式的“购买”将极大地扰乱社会组织发展环境，同时会滋生腐败，远离了改革目标。

建章立制，加强对社会组织协同社会治理的法治化。可以参考广东等地的主要做法：一要规范社会组织内部管理。统一制定各类示范文本，完善以章程为核心的社会组织法人治理结构，健全内部规章和诚信自律机制。同时加强社会组织党建工作，党组织覆盖率率达100%。二要加大信息披露力度。对社会组织重大活动情况、资产财务状况、接受使用捐赠资助情况、收费项目及标准等通过多种形式实行信息公开，接受社会监督。三要开展社会组织综合评估。成立由学者和专家组成的独立于政府部门的第三方评估机构，在相关理论和有关参考标准的基础上，制定相应的评估指标体系，对社会组织进行评估，协助政府对社会组织进行监管，提高监督管理效率，增强社会组织的社会公信度。评估等级在3A级以上的社会组织才有资格承接政府职能转移和获得政府对其公共服务的购买，通过发挥评估的指挥棒作用，引导社会组织恪守公益性原则，自觉承担起社会责任。四要加大执法监察力度。建立公安、民政、司法、财政、审计、工商、物价、工商联等机构各司其职、信息共享、协同监督的机制，定期召开联席会议，加强部门联动，形成执法监察合力，对社会组织实行有效的法律监督。

（陆敏：中共南京市鼓楼区委副书记；周宏丽：中共南京市鼓楼区委党校副校长）

责任编辑：黄 杰