关于新型城镇化建设中被征地农民补偿问题的探析

【摘 要】在中原经济区的建设过程中新型城镇化和土地征收有着紧密的联系，尤其是在河南省这样人多地少、人地矛盾较为突出的实际状况下，探析新型城镇化与征地农民的补偿问题有着重大的实践意义。如今，在新型城镇化建设的热潮中，需要拆旧建新，重新规划，其中牵涉到农民土地权益的问题尤为突出，维护好被征地农民的合法权益，无疑成为推动新型城镇化快速发展的关键。本文以河南省近年来中原经济区新型城镇化建设的实际情况为基点，探析被征地农民的补偿问题，供读者探讨学习。

【关键词】中原经济区；新型城镇化；征地补偿

2013年3月9日上午，李克强来到十二届全国人大一次会议河南代表团，与代表们共同审议，强调河南要在三化协调基础上迈向“四化”同步协调推进，强调新型工业化要与信息化深度融合，走“四化同步”之路，要求河南要努力构建内陆省份改革开放新格局，要在中原崛起中继续弘扬中华民族优秀文化传统。李总理为河南提出了四化协调发展，河南的实际情况核心是农业、农村、农民，因此，河南要实现四化协调发展，就要解决好三农问题。新型城镇化牵涉到农民的土地征收最为紧密，如何解决好失地农民的补偿问题是关键。

一、何谓新型城镇化？

所谓新型城镇化，是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子。新型城镇化的“新”就是要由过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张，改变为以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心，真正使我们的城镇成为具有较高品质的适宜人居之所。城镇化的核心是农村人口转移到城镇，而不是建高楼、建广场。农村人口转移不出来，不仅农业的规模效益出不来，扩大内需也无法实现。

从1978年到2011年，城镇人口从1.72亿人增加到6.9亿人，城镇化率从17.92%提升到51.27%，虽然从表面上看，中国城镇化建设已经达到世界平均水平，但如果按照有城镇户籍的人数，按照政府提供的教育、医疗、社会保障等公共服务水平来说，中国的城镇化率大概只有35%-36%。官方统计的数据是，在城镇打工的2.6亿的农民工中，真正在城市购房的还不足1%；大约有1.59亿在城市工作半年以上的农民工及其家属是处于“半市民化”状态。从深层次意义上讲，中国城镇化背后潜藏着诸多矛盾、问题也日益凸显。要破解中国城镇化的改革难题，现行的土地和户籍管理制度是两个绕不开的障碍，中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田、国家发展改革委员会城市和小城镇改革发展中心主任李铁等对此开出的药方是，户籍制度、土地制度改革要联动，户籍方面，先让长期在城市打工的农民工能够市民化；土地方面，要提高农村征地补偿，逐步实现农村集体土地同权同价参与城镇开发。

从现实角度讲，中原经济区中三化协调的发展战略是对于中原地区加快推进新型城镇化探索的总方针。河南省从某种意义上讲是中国的缩影，河南是中国人口最多的省份，中国是世界人口最多的国家。河南用占全国1.8%的土地，创造了占全国6.1%的GDP。中国用占世界10%的耕地，养活了占世界近四分之一的人口。笔者大胆直言，解决好河南的发展问题，无疑对中国发展策略有着举足轻重的示范与指导作用。土地是新型城镇化建设的核心，土地的使用问题是新型农村社区建设的焦点，土地使用制度的改革是新型农村社区建设的关键。

现行的土地制度是推进新型城镇化建设的最大障碍。由于城乡差距很大，农民工在城市买不起房子，很多人挤在一块，住的是“老鼠窝”，而他们老家的房子是“空心村”，耕地也被荒芜了，这是对土地资源的极大浪费。土地改革应该尽快破除政府垄断征地，实行同地地权同利，让农村的集体建设用地能够真正入市。征地制度改革就是要提高农村土地的价格，而且要让土地的收益更多进入农民自己的口袋。现行政府垄断征地模式，更多的是维护和支撑了城市居民的利益，让城市居民在二次分配中利益最大化。这种模式最为严重的后果是城镇居民的利益会被固化。于是形成了大量的视觉城市、景观城市、生态城市，而形成这样的现状下，城市就很难让低收入的“农民工”来分享城市公共服务的蛋糕。全国政协经济委员会副主任厉以宁也认为应该尽快解决农村土地资源严重浪费问题，“当前最要紧的就是给农民承包土地的使用权证、宅基地的使用权证和房产证”。

二、对被征地农民补偿问题的建议

一套科学合理的土地产权制度是土地资源合理配置和高效使用的基本前提和必然要求。近年来，失地农民问题逐渐成为学术界的研究热点，对现行征地补偿制度本身存在的缺陷也逐渐形成共识。据一项调查表明，近70%的农户不愿意土地被征用，仅有约30%的农户愿意被征地。不愿意被征用土地的原因，则因为补偿不到位或者补偿数额难以满足农户的要求。因此，规范合理的征地补偿就成为保障失地农民的权益的途径和措施。基于河南省人多地少的现实矛盾，加之河南省有一个重要的政治任务—保障国家粮食安全，河南省在加快新型城镇化建设的过程中要注意两个三个方面的协调：人民财产权益，粮食主产区，发展质量与速度。笔者有如下建议，主要是针对被征地农民的补偿问题。

首先是加快征地补偿标准的提高。土地征收或者征用必须给予补偿，已经为我国的宪法确立，对土地征收补偿的范围和标准现行《土地管理法》也已做了具体规定。根据我国现行法律法规规定，土地征收补偿标准以农业生产平均产值为依据，征收耕地的补偿费包括：“土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。土地补偿补偿费和安置补助费标准分别为被征收土地前3年平均产值的6-10倍和4-6倍，安置补助费最高不得超过被征收前三年平均年产值的15倍，土地补偿补偿费和安置补助费的总和不得超过被征收前三年平均年产值的30倍。”

其次是建立宅基地与新型农村社区房屋流转交易制度，保证农民的房屋所有权。河南省新型城镇化示范市舞钢市向搬入新型农村社区的21户农民颁发了首批“集体土地使用证”和“房屋所有权证”，显示了农民土地财产权，增加了农民财富积累和财产性收入，让农民从“无产者”成为“有产者”，其中的10户农民又正式通过农房抵押获贷331万元，农民最重要资产农房由过去的“死资产”变为“活资本”。针对上述事例，河南省有必要使农村土地使用者的土地权利要更为明确、更高保障和更为完善，允许农民可持续地利用自己的财产充分地参与经济增长的过程和分享经济增长的成果。推动集体建设用地（尤其是经营型的）市场化；建立和完善有效的土地权利登记制度（到户，到地块）；制定关于工商资本进入农地的地方性法律法规；同时将抵押权引入农村承包地，制定土地收益权质押贷款的政策和地方性法律法规。

接着是建立集体用地收益分配制度，提高农民的对集体产权的利益分成。对商用性征地，形成的资产应以股份分红等形式配置给对被征地有所有权的农民，提高征地补偿标准，切实保障失地农民的所有权、生存权和发展权。以前，河南省在建设郑东新区是曾遇到过很大的征地阻碍，原因就是没有解决好征地农民的补偿问题和利益分配。依照法律规定，集体土地被征收，补偿款应由集体共有，接着在分发到户，问题是补偿款在到达农民手中之前，程序是否规范，资金是否完整。对此，笔者建议，补偿款应直接下发到农民的手中。因此，河南省在加快中原经济区建设中，要尤其注意：让利于民，扩大内需。

最后是建立征收补偿款预存制度。征收补偿款的预存，是我国近年来在征收实践中摸索出的新做法并且该做法已为官方决策所认可。如国土资源部在2010年6月26日发布的《关于进一步做好征地管理工作的通知》中就明确提出：为防止拖欠征地补偿，确保补偿费用及时足额到位，各地应探索和完善征地补偿款预存制度。在市县组织用地报批时，根据征地规模与补偿标准，测算征地补偿费用，由申请用地单位提前缴纳预存征地补偿款；对于城市建设用地和以出让方式供地的单独选址建设项目用地，由当地政府预存征地补偿款。用地经依法批准后，根据批准情况对预存的征地补偿款及时核算，多退少补。”实践证明，补偿款的预存对于遏制征收补偿款的拖欠现象行之有效，我国未来的统一征收法应吸收确立该制度。如我国未来的统一征收法可以考虑构建以下条款：“征收批准机关应当设立征收补偿费专户。在征收请求人提出正式征收申请时，征收批准机关应当要求征收申请人将预估的征收补偿费等费用全额存入该专户。征收申请人请求提供担保而不全额存入的，征收批准机关不得受理征收申请。征收请求人未依法足额预存征收补偿费，征收批准机关受理征收申请并作出批准决定的，批准决定无效。征收请求人未依法足额预存征收补偿费，征收批准机关征收批准机关受理征收申请的，应对后续发生的损害赔偿金等与征收请求人承担连带责任”。

小结：

土地关乎国民生计，征地事关城市发展与建设，在发展与利民中间平衡，是完善土地补偿问题的核心。中原经济区下河南省作为国家加快新型城镇化建设的试验区，应该努力做好征地补偿工作，为百姓谋福利，深刻认识到征地补偿，农民增收，城镇发展，扩大内需等多方面的因素，为解决征地难问题探索出一条科学合理，利民利国的道路。

参考文献：

[1]《人民论坛》2011年08月中总第336 期《城市化进程中如何确保失地农民利益》，郑风田，吴涛

作者简介：崔凤琴（1988），女，河南省安阳市，贵州师范大学法学院，经济法专业，2014级