新常态下水资源管理的现状、问题与对策

摘 要：目前，我国水资源利用效率不断提高，地表水质有所好转，但水污染仍然较为严重。水资源管理存在的主要问题有：地方政府难以实现新常态下的职能转变，地方经济发展模式转型困难，水资源监管体制碎片化，水资源管理“政社合作”有待加强，水资源管理激励机制不完善，等等。对此，本文从以下几个方面提出相应的对策：转变地方经济发展方式，变革地方政府组织文化，提高地方政府领导力和决策力，健全地方政府水资源管理奖惩机制，健全地方政府水资源绩效管理制度，健全地方政府水资源管理培训体系，完善水资源管理跨区域、跨部门的整体治理机制，形成政府、市场、社会三方合力的水资源管理格局。

关 键 词：新常态；水资源管理；地方政府；绿色发展

中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）06-0040-08

收稿日期：2016-05-20

作者简介：金星（1988—），女，河南周口人，复旦大学国际关系与公共事务学院公共行政系博士研究生，研究方向为公共政策分析。

改革开放以来，我国工业化、城市化、现代化的迅速发展消耗了大量水资源。由于缺乏管理，“南方有水皆污，北方有河皆干”已成为我国水资源现状的真实反映。[1]水利部水资源司（2012）认为中国面临“水少、水脏、水困”的水危机，必须实行“最严格水资源管理制度”。[2]2015年“水十条”的出台，标志着我国水资源管理进入了新常态。2016年是“十三五”规划的开局之年，有必要总结“十二五”时期水资源管理的经验教训，分析研究水资源管理存在的困境和问题，并提出相应的对策。

一、水资源管理现状分析

国家在“十二五”时期高度重视水资源保护与修复工作，地方政府也相继出台了本地区最严格的水资源管理制度，制定了相应的工作方案和考核办法。虽然水资源管理取得了一定的成效，但仍然面临严峻挑战。

⒈水资源利用与综合治理。“十二五”时期，水资源利用效率不断提高，水资源综合治理有序推进。在“单位工业增加值用水量降低（%）”方面，“十二五”期间的年均增速为35%；在“农业灌溉用水有效利用系数”方面，2015年达到0.532。“为减少水灾害发生，实施了155条大江大河以及4500多条中小河流重要河段治理，为2.44亿人和2.37亿亩农田提供了防洪安全保障。建立了覆盖全国主要水体的水质监测网络，重要水功能区监测覆盖率达到80%以上”。[3]“十三五”规划要求继续提高水资源利用效率，在“万元GDP用水量下降（%）”方面达到“年均增速累计23%”的目标。

⒉水质状况。经过“十二五”时期的治理，全国水资源质量有所提高。据《中国环境统计年鉴2014》中的数据显示，在“地表水国控断面劣Ⅴ类水质的比例（%）”方面，2010年比例为17.7%，2015年比例为<15%，“2015年比2010年增长（%）”-2.7%。在“七大水系国控断面水质好于Ⅲ类的比例（%）”方面，2010年比例为55%，2015年比例为>60%，“2015年比2010年增长（%）”5%。这说明地表水国控断面水质有较大提高，水污染得到了有效控制。但是，地下水污染较为严重。2015年，水利部对全国2103眼地下水水井做了监测。水质评价结果总体较差，无Ⅰ类水，Ⅱ至Ⅲ类水占总数的19.9%，Ⅳ类水占32.9%，Ⅴ类水占47.2%。“三氮”污染情况较重，部分地区存在一定程度的重金属和有毒有机物污染。[4]“十三五”规划要求继续提高地表水质量，在“达到或好于Ⅲ类水体比例（%）”方面，从2015年的66%达到2020年>70%；在“劣Ⅴ类水体比例（%）”方面，从2015年的9.7%达到2020年<5%。

⒊废污水排放状况。如表1所示，虽然废污水排放总量呈减少趋势，但是全国废污水排放总量依然较大，2014年排放总量仍有771亿吨。地表水与地下水在不同程度上受到废污水的污染。水污染不仅直接威胁公众的饮水安全，还可能通过水循环将有毒物质带入生活生产的各个领域。从废污水排放结构来看，工业废水排放量呈下降趋势，2014年比2011年下降11%；城镇生活污水排放量呈上升趋势，2014年比2011年增长19%。这说明，生活污水处理将成为水资源管理和治理的重点。从水体污染指标来看，化学需氧量排放总量持续减少，2014年比2011年减少8.2%；氨氮排放总量不断减少，2014年比2011年减少8.4%。

综合可知，“十二五”时期，水资源利用效率不断提高，地表水质有所好转，但是水污染仍然较为严重。水污染突出体现在地下水污染、废污水排放两个方面。虽然水体污染物呈下降趋势，但是排放总量仍然较大。地表水和地下水会因废污水排放而受到污染。水污染防治是2020年全面建成小康社会的短板，因此，废污水的减排、处理与净化应成为“十三五”时期水资源管理的重点。

二、新常态下水资源管理存在的问题

目前，我国水资源管理已经形成了较为完善的制度框架。顶层设计规划确定后，执行规划的地方政府就成为关键。由于地方政府难以应对新常态的挑战，因而容易产生行政“不作为、慢作为、不会为、乱作为”等现象。水资源管理主要存在以下几个问题：

1.地方政府难以实现新常态下的职能转变。主要体现在以下两个方面：组织文化和组织执行力。地方政府组织文化仍然处于转型当中，绿色发展与创新发展的理念没有完全贯穿到工作中。人对变革的“应对周期”有五个阶段：拒绝、防御、取舍、适应与内在化。[5]灰色收入减少、绩效考评制度不健全、问责制度不完善、反腐败力度加大等因素使部分公务员对新常态下的水资源管理采取拒绝或防御的态度，还有一部分公务员处于取舍阶段。他们虽然认识到了绿色发展是必然趋势，但难以放弃原来的工作模式。在适应与内在化阶段，虽然大部分公务员能够积极迎接挑战，创造性地对待工作任务，但还有一部分公务员并没有达到内在化要求。执行力是组织竞争力和组织质量的主要标志。顶层设计在新常态下推出了大量的制度组合，但部分地方政府没有很好地执行这些制度，职能转变滞缓，甚至还出现了行政不作为乃至政府“空转”的现象。

2.地方经济发展模式转型困难。只有形成绿色发展模式，地方政府才能实现水资源管理的根本目标。我国自2011年起经济呈现下行态势，这说明地方经济发展模式仍处在转型期。绿色发展模式主要有四层含义：首先是低碳环保无污染。虽然地方政府已经关停了大量污染企业，部分地方政府甚至取消了GDP考核，但是，对旧发展方式的放弃并不代表新发展方式的形成。许多地方政府仍然难以形成低污染、低消耗的经济增长方式。其次是可循环发展。水缺乏和水污染可能导致整个地区的发展危机。农业、工业、服务业之间的水资源管理缺乏统筹协调，容易导致水资源浪费、水资源成本增加、水资源效益减少的后果。例如：“中国的城市供水漏损水量，每年高达60亿立方米。这些水可以把北京市区变成一个深达4米的游泳池”。[6]再次是可持续发展。水资源的保护不能仅靠国家财政拨款，或者仅仅停留在保护层面。这样，既可能拖垮当地财政，也会影响居民维护水资源质量的意愿与行动。最后是管理技术现代化。地方政府仍然大量采用单一的、传统的人工监管水资源方式，这不仅会消耗人财物等资源，而且对水资源变化不敏感，效果不明显。水污染在何时发生，具体包含哪些有害物质，都需要高精尖的科学技术进行分析研究。

3.水资源监管体制碎片化。“十三五”规划提出，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。垂直管理在一定程度上改变了环保部门的弱势地位，减少了地方政府对基层环保工作的干预，但水资源管理具有明显的地域特征，地方政府仍然是水资源管理的主要责任主体。水资源监管体制碎片化体现在三个方面：首先，水污染防治与地方经济发展模式紧密联系在一起，如果不能形成绿色发展模式，就难以从根本上减少水污染物质排放，难以实现水资源效益最大化。其次，环保部门与地方政府在“事前——事中——事后”全过程监管中缺乏资源整合。任何影响水资源的行为都可能产生负外部性。环保部门与地方政府的双重监管虽然加大了对市场主体的约束力度，但也可能对企业“吃、拿、卡、要”，增加企业负担。再次，环保部门与地方政府都可能存在“监管俘获”的腐败现象。也就是说，只要存在监管，就可能出现“监管俘获”。虽然环保机构实行省级以下直属管理，但日常监管工作仍然在本地开展，在长期与企业“打交道”的过程中可能被“监管俘获”。“环保系统职务犯罪案件呈逐年上升态势，环评审批、执法督查、固废管理、环境监测等环节的腐败案件易发多发。2015年初，中纪委通报了6个省的13起环保人员违纪违法案件”。[7]换言之，政府监管松懈可能导致重大污染事故，危及公众的生命安全和生活质量。

4.水资源管理“政社合作”有待加强。政社合作欠缺主要体现在三方面：首先，没有形成政社合作的体制机制。地方政府对企业和公众更多地采取管制的态度，没有形成合作伙伴关系。地方政府管理理念较为陈旧，与企业管理对接不畅。地方政府在水资源管理中缺乏应有的商业理念和契约精神，难以严格履行市场协议中的法律义务。其次，水资源管理政社合作项目（PPP模式）存在障碍。在西方国家的PPP模式中，政府主要扮演法规制定和市场监管的角色，企业以较低成本为公众提供更好的服务。但我国的PPP模式还肩负着投融资的重任，即PPP模式将社会资本引入到水资源管理中，同时实现水务行业盈利和政府治理的双重目标。“十二五”时期，我国水务产业正处于历史性的发展黄金期。20家水务上市公司2014年实现营业收入414亿元，比2010年增长98%。[8]水资源PPP项目通常需要三年以上的经营时间。出于对地方政府换届、政策环境不稳定等风险的考虑，企业一般不愿意介入。水务企业在市场竞争中自负盈亏，经营不善的水务企业难以胜任水资源PPP项目。如果政府不能对水务企业的资质、长期业绩、人事构成、财务状况、专业能力等进行详细评估，就难以甄别出优秀的水务企业。再次，水资源管理缺乏公众参与。地方政府较少出台公众参与水资源管理的细则，如水污染信息公开或公众参与水资源监管的具体途径等。

5.水资源管理激励机制不完善。地方政府的执行力和创造力决定了水资源管理的效果。在新常态下，顶层设计在惩罚制度方面不断完善，但激励制度建设略显滞后。旧的激励体系不断消解，新的激励体系尚未建立。地方政府对行政作为与行政创新采取谨慎态度，不愿发挥主观能动性。激励机制不完善主要体现在以下四个方面：首先，新常态下部分公务员的利益可能受到损害。例如：某些与其相关的污染企业被关停，或者在执法过程中灰色收入减少等。理想的“帕累托改进”在现实中很难做到，利益受损者可能对水资源管理改革采取消极态度。其次，水资源管理绩效考评制度不健全。作为与不作为的差别不明显，“劣币驱逐良币”的现象时有发生，勇于作为的公务员反而可能因为偶然失误而受到惩罚。再次，水资源管理创新激励机制不健全。新常态下需要大量的制度创新和政策执行创新，需要地方政府充分发挥创造性和主观能动性。创新激励机制不健全，就会导致地方政府在水资源管理中动力不足。最后，地方政府在新常态下不会作为。国家在地方层面较少形成可推广的绿色发展模式，加之地方政府发展观念陈旧、工作思路不明确等因素，地方政府在高压制度约束下可能选择“不做事、不出事”的行为逻辑。

三、新常态下水资源管理的对策

生态环境保护是全面建成小康社会的突出短板，[9]是地方政府“十三五”时期改革的重点。诺斯（2005）认为，中国需要在政治/经济结构中构建激励体系。[10]国家提出“供给侧改革”的关键在于充分激发社会的活力。“供给侧改革”主要包括地方政府激励、企业激励和公民激励三部分。[11]只有完善水资源管理中的激励机制，激发地方政府水资源管理的积极性和创造性，才能确保水资源管理质量的提高。具体包括以下几个方面：

⒈转变地方经济发展方式。只有转变经济发展方式，地方政府才能释放出更多的改革活力。地方经济发展方式转变主要有以下几个途径：首先，地方政府应树立绿色发展理念，在经济发展过程中节能减排，最大限度地实现资源的可循环利用，实现经济的可持续发展。其次，确定重点绿色项目，把绿色环保产业作为经济发展的突破口，让绿色项目带动本地经济发展。地方政府在绿色项目中构建政社合作关系，把企业所擅长的绿色技术与本地实际结合起来，形成绿色产业链。例如：“2016年4月，联合国环境规划署在山东省启动了中国东营市绿色经济试点项目。环保部环境与经济政策研究中心在地方层面实施与绿色产业、绿色核算、绿色投资、绿色金融等相关的绿色经济政策研究和示范项目”。[12]再次，地方政府对经济发展实行全过程监管，加强督促检查，增强监管的时效性。事前监管能够提高进入市场的企业的质量，预防可能出现的问题。事中监管能够发现市场主体存在的问题并及时予以解决。事后监管能够让地方政府总结市场运作的经验教训，提高市场运作质量。最后，在水资源管理中培养开放、竞争和参与的思维方式。一方面，鼓励公众积极参与，借鉴国内外一切先进的管理理念与方式方法，充分地聚众智、集众力，结合本地实际，形成绿色发展模式；另一方面，将荣誉、利益与目标任务挂钩，营造“比学赶帮超”的竞争氛围，形成“谁先参与，谁先收益；多参与，多收益”的良好局面。

⒉变革地方政府组织文化。思想是行动的先导。地方政府组织文化决定着公务员的管理行为和方式。在同一个地方政府中，公务员之间无论有多大差别，都倾向于产生相似的行为结果。[13]在组织文化方面，地方政府行为激励主要包括三个方面：首先，公务员对水资源管理的态度应该从拒绝、防御、取舍转化为适应、内在化。地方政府组织文化建设的优劣决定了水资源管理政策执行的结果。只有将绿色发展内化于心，才能外化为绿色发展的行动。其次，正确看待水资源管理中的反腐败形势。个别公务员认为在水资源管理中反腐败会束缚政策执行，便采取“不作为、不出错”的消极应对策略。事实上，清廉高效的水资源监管能够提高国家整体经济实力。为此，公务员应该拒绝水资源管理中的“监管俘获”，推进水资源管理中的廉政建设。再次，突出地方政府在水资源管理中的服务特征。强化公仆意识与服务意识，营造为公众服务的组织环境，让公务员在水资源管理和创新中体验成就感与获得感，实现个人与组织一起成长的目标。例如：在水资源管理PPP模式中，优质的地方政府服务将提高水务企业参与意愿以及PPP项目质量。

⒊提高地方政府领导力和决策力。根据执行力理论，领导参与组织变革的全过程，能够实现高质量的政策执行。[14]管理的灵魂是决策，决策的关键在领导。地方政府党政领导在本地区引导发展方向、做出重要决策、激励公务员作为，是地方政府职能转变的关键。提高领导力和决策力主要包括三个方面：首先，提高党政领导科学决策和宏观规划的能力。在地方层面的政策规划中，需要对水资源管理的全过程进行控制，防止局部利益凌驾整体利益，杜绝私人利益绑架公共利益，对各种政策选择的结果予以充分研究。积极引入专家论证和公众参与，增强政府决策的针对性与可操作性。其次，强化党政领导的绿色发展理念。不仅要严格落实“离任审计”和“生态环境损害终身追责”制度，还要将绿色发展作为党政领导决策的出发点和落脚点。党政领导要坚定绿色发展信念，即只有做好资源节约和环境保护才能实现本地区的可持续发展。再次，增强党政领导的创新意识。地方政府要形成符合本地实际的绿色发展模式，这既能够在整体上改变地方政府形象，也能够为顶层设计积累绿色发展的经验。例如：上海市崇明岛将生态优势转化为发展优势。2014年，联合国环境规划署发布了《崇明生态岛国际评估报告》，把崇明生态岛作为典型案例，编入其绿色经济教材，向全球42个岛国推荐。[15]

⒋健全地方政府水资源管理培训体系。首先是提高思想认识。公务员需要树立水资源管理新常态的理念，把绿色行政、环境保护作为工作的出发点和落脚点。其次是提高管理能力。水资源保护与开发需要大量资金，为此，地方政府需要构建水资源项目投融资平台，与社会资本建立伙伴关系。现代水资源管理需要数字化运作与高科技管理，例如：将水资源管理信息整理到电子数据库并实时监控，在电脑监控室即可发现水资源变化。这样，不仅能够提高水资源管理的效率，还能够降低水资源管理的成本。同时，在市场化成为水资源管理的重要政策工具后，地方政府必须加强对水务企业决策与运作的全过程监管。再次是构建学习型政府，形成公务员自我提升的文化氛围。通过学习，使公务员在应对困境与压力方面提高能力，总结水资源管理的经验教训，形成新型、可推广、可复制的管理模式，以实现水资源管理的目标。

⒌健全地方政府水资源绩效管理制度。全面建成小康社会的目标需要地方政府充分发挥创造力和实干精神，但有人担心高压反腐态势容易导致部分公务员不敢放手创新做事。对此，应通过健全水资源绩效管理制度，对敢于做事和善于担当、不作为和乱作为进行区分，以提高公务员干事的积极性。首先，在水资源管理中建立科学合理的容错机制。[16]鼓励地方政府结合本地实际，创新探索绿色发展模式。在创新过程中如果遇到风险或者出现不可预知的错误，上级政府要在肯定创新热情和行为的同时，容忍创新中因不可抗力出现的不利后果。地方政府要善于在水资源管理中积累经验教训，在探索中找到正确的发展路径。其次，在水资源管理中建立纠错机制。创新过程中出现错误是难免的，但必须及时予以纠正，保证正确的改革方向。这就需要建立水资源监管机制，及时发现可能存在的问题，在改正错误过程中积累经验。再次，不能让“容错纠错”变成“纵容错误”的保护伞。部分公务员可能在“乱作为”之后将责任推给容错机制，对此，需要明晰绩效考评制度，厘清创新失误与工作失误之间的边界，在绩效评估中最大限度地实现公平与正义。

6.健全地方政府水资源管理奖惩机制。地方政府“不作为、慢作为与乱作为”将难以完成“十三五”时期的改革任务。在新常态下，需要对官员的身份进行重新认知。“官员通常集职业身份和公民身份于一身。官员的公民身份表明了他理性经济人的一面，而官员的职业身份则表明了他的社会性的一面。”[17]在水资源管理中，需要同时针对公务员的职业身份和公民身份构建奖惩机制。就职业身份而言，可以采取组织晋升、模范宣传、发放奖金、公开表彰、公正提拔等从物质奖励到精神肯定的激励方式。就公民身份而言，公务员也有“柴米油盐酱醋茶”的考虑。为防止公务员“徇私枉法、贪污受贿”，需要建立更全面的奖惩制度。首先，水资源人事管理要实现权、责、利的统一，确保人事相宜。水资源管理权、责、利不对等的状况可能导致“公务员逆淘汰”现象。对此，需要选贤任能，任用“想干事、能干事、干成事、不出事”的实干型公务员，对那些因循守旧、不思进取的公务员要及时进行调整。完善“有权必有责，用权受监督”的水资源管理制度。其次，激励公务员勇于干事。肯定并奖励水资源管理创新，体现公务员作为与不作为的差别。再次，严厉惩罚公务员的环保腐败行为。对责任不落实、监管不到位的失职渎职行为以及“慵懒散浮软”的不作为行为，依法依纪依规严肃问责。“2016年一季度全国范围内实施按日连续处罚案件共145件，罚款数额达11597.2万元；实施查封、扣押案件共665件；实施限产、停产案件共301件；移送行政拘留共313起；移送涉嫌环境污染犯罪案件共265件。2016年5月环保部通报十城市环境质量未得到有效改善，将适时进行督察督办”。[18]

7.完善水资源管理跨地区、跨部门的整体治理机制。主要体现在三个方面：即流域层面整体治理、水资源监管力量整合、水资源信息整合。首先，跨域治理已成为水资源管理的必然趋势。水资源的流域性、循环性、复杂性等特点决定了单个地方政府难以实现良好的治理成效。地方政府之间必须完善水污染物排放分配、生态流域补偿分配、水污染协作治理等层面的整体治理机制。2016年国家出台了《关于健全生态保护补偿机制的意见》，强调要“进一步形成谁开发谁保护、谁受益谁补偿的利益调节格局，明确保护区与受益区、流域上游与下游的权责体系”。[19]其次，整合地方政府与环保部门的监管力量。一方面，进一步增强环保部门的独立性和专业性。将地方经济发展方式转变为绿色发展模式，地方政府创造良好的水资源管理环境，环保部门发挥监督与监管的作用。另一方面，防止地方政府与环保部门在水资源管理中的“监管俘获”。地方政府与环保部门不仅要接受上级监督和公众监督，地方政府与环保部门之间也要相互监督。再次，消除“信息孤岛”现象，建立统一的水资源数据库，实现水资源信息的开放与整合。水环境治理和水生态恢复的复杂性要求地方政府之间、政府部门之间、政府与企业之间实现水资源信息整合与共享，防止局部利益绑架整体利益，防止既得利益阻碍改革推进。统一的水资源数据库能够降低监管成本，提高监管成效。例如：江苏省建立了“1831”生态环境监管系统，集合水、声、辐射、汽车尾气等数据形成环保专用网络，连接13个省辖市环保局和110个区（县）环保局，共127条线路。[20]

8.形成政府、市场、社会三方合力的水资源管理格局。水资源是社会发展的基本资源，水资源改善将使社会各方受益。政府提供水资源管理制度和规划，引领水资源管理的改革方向；水务行业的企事业单位是水资源管理改革的主力军。因此，高质量的水资源管理既需要政府各部门有效协同，更需要政府、企业与公众的共同合作。首先，政府在与企业合作的同时扮演着合作者、监管者、服务者的角色。一方面，政府将水资源项目外包给企业，帮助企业解决在运作中遇到的困难，确保企业在水资源项目中盈利；企业在获得水资源项目招投标之后，不能依赖政府获取收益，而是要通过激烈的市场竞争提高企业管理水平，实现高质量的水资源管理目标。另一方面，企业必须支持政府监管工作，配合并提供必要的水资源管理信息，加大政府对水资源项目运作的调控监管力度。其次，公众是水资源管理的直接利益相关者，对水价、水质和水环境拥有发言权。政府与企业要定期公布水资源管理信息，以方便公众的监督。公众可以对政府和企业提出合理的建议。再次，加强水资源管理模式创新。政府应鼓励社会各界大胆试验，及时总结推广治水的成功经验。例如：宁波河道治理采取了第三方治理和根据成效付费的管理制度，实现了河道清理、水污染防治、企业盈利多赢的局面。[21]

【参考文献】

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[21]张美双.宁波河道整治不买工程买服务[N].中国环境报，2014-11-04（10）.

（责任编辑：高 静）