社会组织参与食品安全风险治理的法律促进机制

摘 要：借鉴发达国家食品安全治理的经验，在国家权威监管之下需要重视食品企业类社会组织和食品类消费者保护组织的作用。促进这两类组织参与食品安全风险治理，应允许消费者成立公益性打假组织，赋予社会组织更多的自治权，借鉴食品安全卡特尔豁免制度，吸收食品安全组织行业标准之合理部分，以期对我国食品安全风险防治有所助益。

关 键 词：社会组织；食品安全；风险治理；促进机制

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）06-0033-07

收稿日期：2016-04-07

作者简介：黄秋娜（1980—），女，河南禹州人，南阳师范学院法学院讲师，重庆大学法学院博士研究生，研究方向为经济法。

食品安全是现代社会必须正视的重大民生问题。针对食品安全的严峻形势，我国《食品安全法》在出台六年之后经过重新修订确立了“食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治”的基本原则。其中，“社会共治”是政府权威监管之下促进社会组织、经营者、消费者参与食品安全治理的合作治理模式，它强调社会力量的重要性，重视社会的自我管制能力，将社会自我管制与政府治理同等看待。社会组织与单个的、孤立的经营者和消费者相比，具有组织性、非营利性、民主性、自律性、互益性与公约性等特征，组织成员通过制定并遵守组织规章的方式，互相监督，自我约束；组织活动的宗旨和目标是为了增进全体成员的利益。[1]社会组织为分散的、原子化的个体提供了自我组织的空间，依靠组织的协调能够更有效地实现群体目标及个体利益。社会组织介于政府与市场主体之间，天然地具有连接政府与市场主体并为政府干预市场服务和监督约束市场主体的功能，是促进社会发展的重要基础。食品领域的社会组织主要有两类，即食品企业类社会组织和食品类消费者保护组织，这两类社会组织不具有营利及政治功能。我们知道，食品企业类社会组织主要以食品行业协会的形式出现，其成员是从事食品生产与经营的企业，目标是在遵守法律法规的基础上保障行业及成员的利益，组织内有行规约束，亦建立了相应的奖惩机制，有能力提供食品安全信息和技术服务，组织成员之间互相监督，共同维护行业的良好声誉。食品类消费者保护组织以作为消费者的自然人为组织成员，目标是为消费者提供食品安全信息，宣传、普及食品安全知识，抵制不安全食品，维护消费者在食品消费中的合法权益。就我国目前而言，这两类社会组织无论在数量上还是在质量上都差强人意，因此，如何从法律制度的角度促进这两类组织的发展，不仅关乎《食品安全法》中社会共治原则的实现，也关乎我国食品安全治理的成效。

一、社会组织参与食品安全风险

治理的必要性

食品属于信息经济学上较为典型的信任品，消费者在食用之前无法判断相应食品的真实信息，在食用之后往往仅能获得食品口感方面的信息，而对于与食品安全有关的信息如添加剂的用量、营养成分、农药残留等信息则无从知晓。经营者在利润与市场份额的目标之下基本上没有动力提供完整的食品安全信息。因此，食品市场存在着严重的信息不对称现象，由此也导致消费层面的逆向选择问题普遍存在。这不仅损害了诚信守法的经营者的利益，更损害了既存消费者及潜在消费者的利益。而我国的消费者并未形成真正自治性、专业性的社会组织来维护消费者群体的利益，消费者常见的维权方式是向消费者协会或者工商行政管理部门投诉，分散于各地的“职业打假人”亦是在维权与牟利的中间地带艰难游走，因而“打假”的公益性难以实现。加之我国食品产业链涉及面广，食品类企业众多，小作坊式的企业遍布各地，也使得政府主导的监管模式存在诸多问题。在《食品安全法》修订之前，我国一直沿用多头、分段或监管的模式将食品生产、流通、消费环节的监管权力分配给几个部门分别实施，期望通过分段式监管模式保障从农田到餐桌各个环节的食品安全。事实上，多头监管的结果是各部门之间权力边界无法厘清，监管重叠和监管缺位并存，政出多门、执法通道不畅等现象依然存在。一旦出现食品安全风险或事故，因为没有一个监管部门对最终结果负责，所以很难追究监管责任，也会由此导致监管活动重复、法律难以实施、监管活动缺乏一致性及监管盲区等问题。[2]还会引发公众对政府食品安全治理能力的不信任。

修订后的《食品安全法》将食品生产、经营环节的监管权统一归入食品药品监督管理局，形式上打破了多头监管的模式，使监管机构能够独立承担责任，从而强化监管机构的责任意识，防止监管责任外泄，弱化监管机构对其他部门的依赖性，克服多头监管体制下的监管机构之间互相推诿责任的问题。[3]这为食品安全治理责任主体的确定奠定了基础，但是统一监管只是明确了监管主体查处违法行为的职责，若没有较好的制度规制监管主体的不作为，监管仍会失灵，违法行为仍可能存在。因此，有效的行政问责制度是促使政府对食品安全违法行为追责的利器，而且问责的主体、范围、方式等都会影响问责的效果。在实践中，食品安全问责都由上级行政机关启动，缺乏强有力的横向问责机制。而一般针对引起广泛影响事件的问责，其方式主要是以职务、职级为主的行政问责。由于信息不对称的问题在问责主体与被追责主体之间普遍存在，有的地方甚至用虚假处分的方式蒙骗公众。一些地方政府基于保护地方利益的需要，存在操控食品安全信息、虚报食品检测合格率、“运动式执法”甚至虚假打击等问题，如在三鹿奶粉事件中，地方政府先隐瞒信息、压低事态，而后在中央政府介入调查前，以各种理由拒绝检测等。[4]因此，政府虽然是食品安全风险监管的重要主体，但囿于政府自身的利益，其在食品安全风险治理方面的能力及动力均存在问题。

面对地方政府对食品安全监管不力及消费者个体维权乏力等问题，社会自我组织与自我管制即成为必然选择。社会组织将分散的、原子式的个体组织起来，协调个体之间的差异与分歧，使个体能够达成一致以更好地实现群体目标与个体利益。食品企业类社会组织可以通过较高的行业标准使组织成员区别于非成员，并通过严格的会员准入规则保持组织成员的纯度及组织的封闭性，通过组织对成员的监督、奖惩及成员之间的相互监督实现组织内部的自治与均衡，以维护组织成员良好的市场声誉。食品类消费者保护组织打破了个体消费者在经济、信息及结构方面的弱质性，使其能够参与食品生产、流通各个环节的活动，获得更多更具体的食品安全信息，在与经营者的博弈中处于更有利的地位，在一定程度上缓解了逆向选择的矛盾。这两类组织都在一定程度上充当了政府与食品经营者、食品经营者与消费者个体之间的沟通者和中介者，克服了单一政府监管模式的不足，弱化了食品作为信任品的特性，对食品安全风险治理具有重要意义。

二、发达国家社会组织参与食品

安全风险治理的经验

纵观发达国家食品安全治理的成功经验可以发现，这些国家普遍比较重视社会组织在食品安全治理方面的重要作用。日本作为世界上食品最安全的国家之一，其生活协作合同组织（简称“生协”）在食品安全治理方面做出了重要贡献。作为日本市民自发成立和自愿加入的组织，“生协”的活动覆盖食品安全的多个方面：对食品供应链的各个环节进行把关，发布商品比较试验信息，对会员进行食品消费教育和指导，与国际上的食品安全组织进行合作与交流等。[5]美国消费者保护民间组织——“消费者联盟”积极开展包括食品在内的产品检验工作并将检验结果发布在组织自办刊物《消费者报道》上。该民间组织还采用各种教育手段对消费者进行指导和教育，使消费者获得各种食品安全方面的知识。在美国，行政机关采纳私人制定的健康、安全和产品标准已经有很长的历史。许多非政府组织都制定了各种直接影响公共健康和安全的标准。美国的行业规范和标准具有巨大的经济和社会影响，许多行政机关都将行业标准吸收进了政府标准。[6]德国没有官办的保护消费者机构，消费者成立了许多消费者组织和商品测试机构维护自身利益。以商品测试基金会为例，作为一个民间性组织，其年度预算的40%-60%都来自于德国政府财政拨款，但德国政府却不干预其日常活动，其主要的任务是对各类商品进行不定期抽检，对产品和服务进行比较测试并将结果公布在其自办刊物《测试》上，以此向公众传递商品和服务的信息。由于其测试手段先进、数据可靠，在涉及产品责任诉讼中，测试报告常常被视为判决的重要参考。[7]

这些发达国家在食品安全领域都实现了社会组织的自我服务与自我治理。其食品安全治理的成功经验表明：政府机构设置科学、监管严格、检测技术先进只是保障食品安全的一个方面，另一方面，食品安全治理应充分挖掘社会组织的力量，使食品企业类社会组织通过自我管理维护作为组织成员的食品企业共同的声誉，使消费者组织能够同食品经营者博弈，发现并传递各种食品安全信息，解决食品市场信息不对称的问题，克服政府监管缺位的弊端，使食品企业在政府、同类企业及消费者的三重压力之下自觉遵守各种保障食品安全的制度。相比较而言，我国尚缺乏真正能够代表诚信经营者及消费者利益的社会组织，政府在食品安全问题上也缺乏与消费者的有效沟通与互信机制。在重大食品安全事故发生时，一方面，谣言、不实消息迅速传播，造成了消费者的恐慌及诚信经营者利益受损；另一方面，受害消费者的合理诉求往往难以通过制度化渠道获得满足，只能被动地等待相关部门处理结果。如果能够充分发挥社会组织的作用，不仅可以减少食品安全事故发生的机率，也能在国家、食品经营者与消费者之间形成良性的制衡机制，相关部门通过社会组织可以获知更多食品经营者的信息，受到损害的消费者个体在面对经营者时也可以获得社会组织在食品安全信息、诉讼知识方面更多的支持。

三、促进我国社会组织参与食品

安全风险治理的法律机制

（一）允许消费者成立公益性打假组织

消费者作为食品链的终端消费主体，既是各经营者争夺的对象，也是食品安全风险的直接承受者，其对食品安全风险的关切度最高，但掌握的食品安全信息却最少，因此，需要在制度上激励消费者以组织的形式积极参与食品安全风险治理。另外，消费者作为孤立的个体，无论是经济实力还是维权知识都远逊于经营者，往往会成为食品安全事件的最终受害者。为此，消费者参与食品安全治理的愿望最强烈，但是囿于个体的能力和食品安全知识的缺乏及维权意识的淡薄，实际参与食品安全治理的消费者人数并不乐观。为激励消费者向不安全食品经营者索赔，我国《食品安全法》对食品消费欺诈行为规定了十倍惩罚性赔偿标准，由此也催生了一批“职业打假人”，但“职业打假人”的消费者身份经常被食品经营者否定。新修订的《食品安全法》第一百四十八条及《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》对惩罚性赔偿的适用条件进行了更具有操作性的规定，“职业打假人”的身份也不再是食品经营者的抗辩理由，1000元的最低赔偿金制度将激励更多的“职业打假人”出现。但“职业打假人”毕竟是孤立的个体，其在经济实力上难以同强大的食品经营者抗衡，同时一些“职业打假人”也存在为牟利而被经营者收买的可能。为更好地发挥惩罚性赔偿的激励与遏制功能，应允许消费者成立公益性打假组织，这样，不仅能够为具有公益心的打假人提供组织保障，使打假的成果惠及更多的消费者，也能够为“职业打假人”进行索赔提供组织支持。同时，还能够通过为普通消费者提供免费信息咨询、安全食品鉴别服务的方式，体现打假组织的公益性。因为经营者提供不符合安全标准的食品不仅仅是对某个具体消费者的私人权益的侵犯，而且是对消费者群体利益的侵犯，经营者的行为具有损害对象的不特定性及损害后果的弥散性，打假组织的成员作为自然人首先是一个必须通过食品维持生存的消费者，通过打假组织的专业培训及组织成员间的交流，其能够获得更多食品安全的知识及信息，能够更好地利用专业知识打击不法食品经营者，间接维护食品安全。

（二）赋予食品类社会组织更多的自治权

目前，我国的食品企业类社会组织主要是中国食品工业协会，该协会是经国务院批准成立的全国食品工业自律性行业管理组织，下设多个专业委员会及专家委员会，其主要的职能是统筹规划、发布食品工业经济运行信息、引导食品行业发展、健全行业规范、加强行业自律、参与食品安全法律法规和标准体系建设等。虽然被登记为社团法人，但中国食品工业协会却具有半官方性质，俨然成为了食品工业的管理者，缺乏食品企业的积极性、主动性、参与性与自治性。食品工业协会以外的食品企业联盟或食品企业同盟大多以公约或协议的形式约束成员行为，缺乏组织性。因为我国社会团体法人的成立门槛过高，必须要有业务主管单位的批准文件，并且在相同的行政区域内不允许成立多个业务范围相同或相似的社会团体，这导致了食品企业以组织形式结成同盟存在法律障碍，而以组织名义行使自治权也缺乏相关依据，只能靠同盟成员的相互监督及违约惩罚来进行自我管理。有鉴于此，笔者认为，应允许食品企业成立自治性组织，对成员进行监督、约束，并允许其在一定条件下获得政府委托授权对组织成员进行管理，这样，一方面可以减少政府监管的压力，另一方面能够提升管理效率。目前，我国的消费者保护组织主要是消费者保护协会，其也具有半官方的性质，组织管理和经费都由政府负责，其职能主要是《消费者权益保护法》规定的七个方面：提供消费信息、参与行政部门的监督检查、向有关部门反映问题及提出建议、对消费者的投诉进行调查与调解、对投诉产品与服务委托鉴定、向大众传媒披露侵害消费者权益的行为、支持消费者诉讼或提起公益诉讼等。从这些职能的设定可以看出，消费者协会相当于政府的职能部门，缺乏独立性。消费者协会没有对产品抽查的权力，也缺乏专业、权威的监测技术与能力，其对消费者权益的保护作用非常有限。借鉴发达国家的成功经验，我国应允许成立食品类民间消费者组织，鼓励这些组织发展检测技术，赋予其对食品的抽查与检验的权力，并对检测结果的准确性负责，在此基础上，应允许其发布检测结果信息及食品比较测试信息，通过对这些组织的检测监督及检测结果权威性的权衡，遴选出消费者信赖的食品，这样不仅能够使消费者对食品的安全性问题有更直接的认识，也能够从侧面激励经营者生产、销售更安全的食品，这对治理食品安全风险大有裨益。成立食品企业类社会组织与消费者保护类社会组织，法律依据是《社会团体登记管理条例》。但该《条例》规定的社会团体成立条件较为苛刻，不利于非营利性社会组织的成立。因此，在赋予社会组织自治权的同时应降低社会团体成立的门槛，简化成立手续，促使更多的涉食品类社会组织并参与食品安全风险治理。

（三）完善食品安全卡特尔豁免制度

现代社会的发展正面临着各种各样的风险，政府虽然具有防范风险的责任与能力，却无法应对所有的风险。若能激发私人主体的自律性行为规制风险，则风险发生的概率就会相应地降低。从私人主体的角度来看，自我规制风险能获得良好声誉，赢得公众信任，间接获取可观收益。若私人主体能自我定制较高的质量安全标准，在声誉及收益激励下，遵从标准的成本亦会随之降低，规制效率将会提高。具体到食品安全风险治理，经营者作为食品生产与流通过程的控制者直接决定着食品安全的程度，其自觉遵从食品安全制度是国家食品安全规制的理想目标。因为食品安全风险治理不仅取决于政府是否制定了足够严厉的食品安全制度，还取决于食品经营者的行为能否产生制度所期待的结果。食品安全规制必须通过食品经营者行为的改变才能发挥作用，食品安全规制的实效更多地依赖食品经营者的预期及由预期所支配的行为选择。究其原因，制度固然能够规制行为，但制度所规制的对象并非完全被动，规制对象的制度规避行为及其与政府的“共谋”就可能使制度的实效大打折扣。因此，对食品安全规制的主体——食品经营者的地位及利益必须给予充分肯定，应将食品安全规制视为政府与食品经营者共同参与、投入与产出的动态互动过程，而不是监管与被监管的简单对立。对食品企业类社会组织而言，其成员具有共同的利益驱动，在声誉机制的作用下趋于维护群体的利益。在实践中出现的“中国奶粉爱心诚信联盟”“甘肃乳企诚信联盟”等都是经营者为了共同的声誉利益而结成的同盟。这些同盟在一些方面有限制成员间竞争之嫌，但在食品质量方面却提升了消费者的信任度，间接保障了食品安全。因此，以提升食品质量安全、以排斥不诚信经营者为目的而结成的联合或联盟，被学者称为“食品安全卡特尔”。[8]食品安全卡特尔可以由食品企业类社会组织提倡形成，也可以通过签订联合或联盟协议的形式形成。无论以何种方式成立食品安全卡特尔，都可以加强食品经营者自律，推动食品经营者的正向淘汰，培育健康、安全的食品市场。但食品安全卡特尔在形式上符合我国《反垄断法》所规定的横向垄断协议的特征，因此，必须获得我国《反垄断法》的豁免才具有存在的正当性。食品安全卡特尔豁免的根据在于其提高了企业的竞争力，或者促进了食品加工技术的发展，或者提升了食品安全质量，是通过经营者自治的方式在内部成员之间进行信息披露与相互监督，使食品安全卡特尔成员能够分享食品安全技术，提高各自的竞争力，提升食品安全卡特尔整体的信誉。我国《反垄断法》的宗旨决不是单一的维护竞争秩序，企业的信誉、产品质量，如果因为合谋而获得了提升，那么，我国《反垄断法》不应绝对禁止。在我国《反垄断法》中完善食品安全卡特尔豁免制度，使食品安全卡特尔能够自觉提升食品安全质量，这是食品安全社会共治应有的结果。

（四）吸收食品安全组织行业标准

我国的食品安全标准有国家标准、地方标准和企业标准，其中，国家标准和地方标准均由政府制定，企业标准是在缺乏国家标准或地方标准或者高于国家标准或地方标准时，由企业自行制定并报送省级卫生行政部门备案的食品安全标准。国家标准和地方标准都属于强制性标准。对于我国《标准化法》中的行业标准，《食品安全法》中没有明确规定。由于缺乏与企业或行业组织的有效沟通，政府掌握的信息有限，制定出的国家标准或企业标准实效性并不强。因为标准制定过程中最为核心的问题是收集制定一个通用标准所需的信息。[9]政府制定标准的信息主要来自产业界、专家及消费者团体。实践证明，这些信息来源都存在各自的软肋。首先，产业界掌握着大多数且最重要的信息，但产业界可以对信息进行取舍从而影响政府的决策；其次，专家信息必须以产业界的成本和绩效的详细信息为基础，否则可能仅仅是学理信息而非现实信息，何况在有些复杂的专业领域可能根本不存在学术界的专家；再次，消费者团体的信息可能比政府机关还要少，他们可能站在产业界的对面，但他们的信息可能会因为掺杂这样或那样的偏见而缺乏客观性。[10]因此，政府对食品安全标准的制定必须依赖产业界而不是隔离产业界。食品安全标准的制定必须在“吃得安全”与“有的吃”之间取得平衡，要考虑所创设的标准对竞争产生的不利影响。高标准能够保障食品“质的安全”，却可能威胁食品“量的安全”。之前对食品“量的安全”的过分关注导致了多数食品安全标准的空白及食品安全事故频发，在食品“量的安全”已经不成问题，公众普遍追求食品“质的安全”的当下，食品安全标准的制定应以“质的安全”为导向。政府不应再对行业标准采取不信任的态度，行业标准应成为国家标准或地方标准的基础，政府应直接或间接鼓励行业组织设定标准。在我国的实践中，为了满足食品安全检验检疫及进出口贸易的需要，相关行业协会补充了约184项食品中有毒有害物质检测方法；在国家标准原有82项食品安全控制技术规程的基础上，各行业根据自身的特点与需求共增加制定了336项食品安全控制技术规程。[11]但对内贸易中仍以国家标准和地方标准为主。对外贸易中之所以吸收行业标准，是因为国家标准不完善、标准较低、没有标准等，这从反面说明国家标准无法满足现实需要。产品生产规范与安全标准来源于产业实践，经营者为本产业共同发展而制定的标准应具有生存空间。食品安全卡特尔应当积极研发食品安全行业标准，使其成为行业公认标准之后，再被吸收为国家标准。如此，政府标准以硬法的面目出现，体现的是政府公权力的威严及强制执行力；行业标准以软法的目标示人，体现的是社会自治的灵活性及自我约束力。食品安全治理不仅需要政府制定标准，还需要社会组织创制自律性规则。政府标准与行业标准的共生共存是食品安全社会共治的应有之意。

总之，政府、社会组织与公众构成了食品安全共治的主体，政府在食品安全治理中的主导性地位不可动摇，但政府监管的不足也是其自身无法克服的。社会组织在食品安全治理中发挥着纽带作用，食品企业类社会组织连接政府与食品经营者，可以其专业技术、行业利益树立行业权威，引导食品经营者实现自治；消费者类社会组织连接食品经营者与消费者，以消费者群体利益为导向，增加消费者维权的砝码。因此，政府监管与社会组织自治的有机结合是食品安全风险治理的必然选择。促进社会组织参与食品安全风险治理需要赋予其更多的自治权，给予其反垄断豁免，吸收社会组织制定的行业标准为官方标准，唯有如此，才能激发社会组织积极参与食品安全风险治理。

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（责任编辑：苗政军）