黑龙江政府在环境治理中的行为偏差及反思

王鹏宇

摘 要：黑龙江省在环境治理过程中出现缺乏财力保障、人力物力保障以及公众参与环节较少等现象，这是由多种原因造成的，包括黑龙江省经济发展的相对落后、政绩考核体系的不合理以及约束机制微弱等。优化地方官员的政绩考核体系、引入第三方非政府组织、加快依法行政以及提高政府官员思想认识是规范政府环境治理行为的有效方法。

关键词：环境治理；地方政府；政府行为

中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）06-0149-02

一、黑龙江政府环境治理中行为偏差的表现

近年来，黑龙江政府在环境治理方面取得了一定的进展，但在以下三方面仍存在一定的偏差：

（一）环境治理缺乏财力保障

政府在环境治理中扮演重要的角色，是环境治理的投入主体，在环境治理中需要投入相应的财力。2013年，黑龙江地区生产总值14 382.9亿元，环境污染治理投资总额为274.9亿元，占黑龙江省地区生产总值的1.91%。2009—2013年，黑龙江省工业污染投资额总体呈上升趋势，但并不稳定，2010年、2012年出现低点，皆比前一年下降50%以上。2009—2013年黑龙江政府补助占工业污染投资来源比皆不足8%，其中2013年仅为1.26%。可见，黑龙江在环境治理的资金投入力度较低。由于黑龙江省经济发展的相对落后，实现经济的快速增长是政府工作的重要目标。2013年，黑龙江省共实施产业项目8 000个左右，完成投资超过6 000亿元，同比增长25%以上；省重点推进的600个产业项目，完成投资1 900亿元，投资完成率95%。与投入到经济建设中的资金相比，投入到环境保护中的资金较少。

（二）环境治理缺乏人力物力保障

政府应作为环境监督管理者对环境现状、相关责任方对环境治理的情况定期进行了解、监督，同时明确环境治理的短期及中长期目标。黑龙江省环保部门工作人员编制较少，在环境监管及治理中人力不足，环境监测的基层工作人员较少，而行政主管部门人数占比例偏高。2013年，黑龙江省环保系统人员总数5 104人，其中行政主管部门1 277人，占比36.64%；环境监测部门1 491人，占比29.33%，环保系统机构总数446个，低于全国平均水平。与此同时，黑龙江省的监测技术相对比较落后，仪器功能比较单一，采集数据误差较大，影响了对环境的科学决策和管理。政府在加强财政投入的同时，也应增加环保部门的基层工作人员数，提高工作人员专业素质，提升环保监测及监察技术。

（三）政府鼓励公众参与环境治理的环节较少

近几年来，随着环境保护宣传力度的不断加强，黑龙江省越来越多的公众开始认识到环境治理和保护的重要性。2013年，黑龙江省开展的社会环境宣传教育活动135次，参与人数245 486人。尽管如此，参与环境治理和保护的人数、参与程度仍然不够。多数人参与环境保护主要是事后参与，公众往往只在环境污染和生态环境遭到破坏，并且危害到自身利益时，才会通过一定的法律手段来维护自身权利。而环境问题本身具有危害的滞后性和不可恢复性等特点，这种被动的事后参与不利于及时有效地防止环境纠纷和危害的发生，与公众主动参与的根本性质有非常大的差距，也与实现环境法的目标相差甚远。

二、黑龙江政府在环境治理中行为偏差的原因

（一）黑龙江省经济发展滞后

2013年，黑龙江地区生产总值实现14 382.9亿元，比上年增长8%，高于全国平均水平0.3个百分点[1]。但是黑龙江省经济发展一直落后于东部地区，2013年黑龙江省经济增长率全国倒数第一。2013年，全省CPI累计同比上涨2.2%，低于上年1个百分点，低于全国0.4个百分点，低于预期调控目标1.3个百分点。黑龙江省经济发展较为滞后，为促进经济快速发展，实现经济的稳定增长，在城市建设过程中，黑龙江省对自然资源的开采和使用量逐年增多，2013年黑龙江省工业企业水消费量155 465万立方米，较2012年增加975万立方米，增幅为0.63%。2013年黑龙江省煤炭使用量14 334.61，万吨，较2012年增加369.69万吨，增幅为2.65%。较2011年增加1 236.01万吨，增幅为9.44%。2009—2013年黑龙江省煤炭使用量和石油使用量均处于呈上升趋势。

（二）政绩考核体系安排不合理

行政理念是行政机关完成工作目标的导向，引领管理人员向既定的目标努力。目前，政府官员的考核主要是沿续以实现经济增涨为目标的压力型考试方式，对地区官员政绩考核标准主要是经济增长指标，衡量地区发展状况时也往往停留在对经济状况的描述层面上。这样的行政理念往往导致行政部门对经济发展的高度重视，而对环境质量、自然资源的消耗和利用、居民生活质量以及地区发展潜力上关注较少。缺乏全面、综合、长远的监管理念。

（三）监督机制有待完善

对行政权力加以监督可以在一定程度上减缓行政权力的随意行使和不负责任性行政行为的泛滥。黑龙江省行政监督机制的不完善主要表现为政府内部监督机制不完善和外部力量对行政权力监督的乏力。首先，政府内部监督机制不完善。黑龙江省的行政监督主要依靠行政机关上下级间的监督和具有行政隶属关系的机关之间进行相互监督的监督方式，由于监督机构和监督人员隶属于政府所属部门，而行政上下级之间又存在千丝万缕的利益联系，这就导致监督与被监督主体一体化的问题，失去了应有的监督作用。其次，外部力量对行政权力监督的乏力。外部力量对行政权力的监督表现为司法机关对行政权力的监督以及社会力量对行政权力的监督等形式。而这些监督形式往往形同虚设，没有形成完善而有效的监督机制，没有发挥出应有的效果。因此，建立什么样的监管体制，就决定了环境治理能否长治久安。

三、黑龙江政府在环境治理中行为偏差的对策

2013年，黑龙江省印发《黑龙江省水环境保护重点工作方案》、制定《黑龙江省大气污染防治行动计划实施细则》，参与《黑龙江和内蒙古东部部分地区沿边开发开放带发展规划》《黑龙江沿边开发开放规划生态环境调研报告》国家调研的协调、规划材料的组织报送等有关工作。2013年，黑龙江省实施城镇污水处理、工业污染治理、规模化畜禽养殖等水污染物减排项目728项，脱硫、脱硝等大气污染物减排项目128项，化学需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物新增削减量分别为13.91万吨、1.04万吨、4.63万吨和2.71万吨[2]。征收排污费4.87亿元，同比增长13.75% 。劣五类水质比例下降2.2个百分点，剔除洪水灾害影响，河流水质达标率提高5.5个百分点。地级城市空气达标天数比例为92.5%[3]。2013年，黑龙江政府制定并颁建设项目投资总额45 073 278万元，当年审批的建设项目环保投资总额1 469 456万元。完成环保验收项目数4 037个，当年完成环保验收项目总投资14 692 862万元。

可见，黑龙江省在环境治理方面付出了一定努力，取得了一定成绩。但本文认为在环境治理方面，黑龙江政府仍需加强以下四个方面的工作。

（一）优化地方官员政绩考核体系

要促进官员主动高效率进行环境治理，就要运用相应的激励政策，提升环保考核在整个官员考核中的比重。这是促进官员重视环境，积极投身治理的有效办法。环保考核要有可量化的具体指标，对官员产出进行准确考核。短期来看，黑龙江省可将环境治理阶段性目标纳入地方官员的政绩考评中。从长远来看，要建立以绿色GDP为环境治理绩效考核体系。

（二）引入第三方非政府组织

建立第三方非政府组织。公众对于本地区环境信息掌握的更加快速、准确，公众具有一定的优势。将公众作为第三方组织引入到环境治理中，不仅降低了政府对环境监督的成本，而且形成了第三组织对政府环境治理的监督机制。第三方非政府组织不属于政府，也不属于与环境治理有密切联系的企业。第三方非政府组织会参与政府决策的过程，影响决策结果，考虑社会民众的需要，使政府决策朝着有利于社会的方向发展。完善第三方参与机制，关键要加快建立环境行政公益诉讼制度。它是指当政府违法行为或不作为对公众环境权益造成侵害或有侵害的可能时，法院允许无直接厉害关系人为维护公众环境权益而向法院提起行政诉讼，要求行政机关履行其法定职责或纠正、停止其侵害行为的制度[4]。第三方非政府组织的加入实现了环境治理的多元参与，对促进环境治理具有一定作用。

（三）加强法制建设推进依法行政

全面推进依法治国就是要将法制建设渗透到社会的各个方面，推进依法行政是规范行政工作者行为的有效方法。政府是立法主体更是执法主体，政府的行为应受到法律的监督。第一，应全面推进立法建设，使各项经济、文化、政治行为都能受到法律的约束和保护。对有行政立法权的行政机关，要依据宪法和相关法律制定行政法规和规章，从大局出发，从社会的利益出发，制定适合区域发展的法律法规。第二，应对各级政府的职责、权力、行政程序、行政行为等都做出合理而具体的规定。依法规范企业的经济行为，依法规范政府的经济、环保行为，依法规范环保部门的治理行为。

（四）提升政府官员对环境治理的思想认识

加强地方官员对环境治理的认识，就要促进官员树立正确的政绩观，用法律约束其行为，用科学发展观改变其一味追求经济发展的态度。政府应组织专家学者定期进行官员经济发展与环境保护相关的讲座。促进官员认识到人与自然的和谐发展是经济社会与自然环境协调统一发展的前提条件。在强化政府环境保护认识的前提下，政府应发挥其引导作用，鼓励社会各界参与到环境治理中。

参考文献：

[1] 崔耀志，杜国喜.2013年黑龙江省经济运行分析[J].统计与咨询，2014，（1）：64.

[2] 王振东.黑龙江年鉴[K].2014.

[3] 牟善学.黑龙江年鉴[K].2014.

[4] 胡熠.论流域治理中地方政府的行为偏差及其矫正[J].中共福建省委党校学报，2009，（12）：25.

[责任编辑 王玉妹]