美俄日能源管理体制比较及其启示

石冬明

能源资源的禀赋、生产、消费能力，以及经济发展水平影响着能源管理体制。美俄日都是

经济大国，但是由于自身的资源禀赋不同，导致采用了不同的能源管理体制。

中国应从本国实际出发，同时借鉴别国经验，健全和完善能源管理体制。

在市场经济体制下，能源管理体制在职能上可以分为宏观管理职能、监管职能、资源管理职能。

宏观管理包括制定能源战略、规划和宏观政策，保障能源供需总量平衡、结构合理、技术进步。监管主要是通过规章制度监督企业运营行为，防止和矫正市场失灵。多数国家的资源管理职能则由矿产或自然资源管理部门负责管理。

美国、俄罗斯、日本都是主要的经济大国，但是由于自身的资源禀赋不同，导致采用了不同的能源管理体制。

美国能源管理体制

1973年的世界石油危机，直接导致美国统一的宏观管理部门——能源部的诞生。此前，美国能源宏观管理职能分散在诸多部门之中。

根据1977年的《能源部组织法》，成立了能源部，把各部门分散的职能集中于能源部。能源部负责统一制定、实施和协调美国的能源战略与政策。能源部的主要职能包括：制定能源发展和能源安全战略与政策，收集、分析能源信息，研发能源和环境方面的产品，负责核安全事务的管理。

联邦能源监管委员会和各州的公用事业委员会负责能源市场监管职能。联邦能源监管委员会负责跨州的能源市场监管工作，各州的公用事业委员会负责各州的能源市场监管工作。由于美国是联邦制国家，能源监管权力采用了分权管理模式。联邦能源监管委员会是由联邦电力委员会根据1977年的《能源部组织法》改组而来。

联邦能源管理委员会主要职能包括：监管跨州的输电价格，监管电力市场的运作，监管跨州天然气、石油管道和天然气批发价格，审批天然气建设设施，监管企业会计、财务报告，对于违反相关规定的企业或个人进行民事处罚。

各州的公用事业委员会负责监管本州包括能源事务在内的公用事业。各州的公用事业委员会有权监管本州的电力和天然气的零售业务，批准发电和输配电项目的建设，监管市政电力系统。

内政部矿产管理局负责能源资源的管理。石油、天然气、煤炭等一次能源属于矿产资源，矿产资源属于自然资源。美国内政部管理美国外大陆架的石油、天然气和其它矿产资源，负责管理征收、审核和分配来自联邦和印第安人土地上的矿产收入。

俄罗斯能源管理体制

2008年，俄罗斯成立了俄罗斯联邦能源部，作为梅德韦杰夫政府改革的一部分。梅德韦杰夫政府把工业和能源部改组为工业部，把相关能源领域的政策制定权剥离出来，纳入新成立的能源部。把原来的联邦能源署并入到新成立的能源部。能源部成为统一进行能源宏观管理的政府部门，负责制定能源领域的政策。俄罗斯建立了大体上很类似于美国能源部的机构。

联邦能源委员会、反垄断部、油气管道委员会负责能源市场监管职能。根据俄罗斯的1995年的《自然垄断法》，联邦能源委员会成为能源监管机构，负责监管天然气的生产、输送、储存、配送和销售，并确定天然气的定价标准。同样是根据1995年的《自然垄断法》界定了自然垄断的范围，并建了反垄断部。反垄断部是国家专门反垄断机构，主要负责制定和实施反托拉斯政策及对市场垄断进行管制。2000年成立的油气管道委员会取代原来的石油出口协调系统，负责监管油气管道系统。

自然资源和环境部负责能源资源的管理，包括能源资源在内的各种自然资源的调查、勘探、开发和规划都由自然资源和环境部负责管理。

日本能源管理体制

日本经济产业省统一负责宏观管理职能、市场监管职能和资源管理职能，而且呈现权力集中化的趋势。

战后日本政府的能源管理职能曾经分散在经济产业省的矿山局、矿山保安局、煤炭局等部门。20世纪50年代至60年代早期，日本经济高速增长得益于当时世界上廉价且充足的能源供给。在20世纪60年代时经过改革，日本政府的能源管理职能趋向集中。1973年设立了经济产业省下属的资源能源厅，统一管理能源事务。

经过1973年、1979年两次世界石油危机的打击后，日本政府进一步增强了对能源的集中管理。核能管理方面，2001年设立了隶属经济产业省资源能源厅的原子能安全保安院。2011年福岛核泄漏发生后，在环境省下设立了原子能规划委员会，2012年废止了原子能安全保安院。

经济产业省下属的资源能源厅是负责能源管理的主要机构。《能源政策基本法》、《电力事业者新能源利用特别措施法》、《促进新能源利用特别措施法》规定了经济产业省的职能范围，其职能包括相关能源事业的批准及取消，对从事石油、电力、天然气事业等事业者收取相关费用等内容。

美俄日能源管理体制的比较

美俄都由能源部统一负责能源的宏观管理，但运作方式有所不同。

美俄经过改革，把原来分散的能源宏观职能集中到能源部。能源部统一负责中央一级的能源战略、规划和宏观政策管理。能源部的设立是宏观管理思想的体现，也是能源大国的客观需要。能源部实现了全面、高效、独立的管理。

不过，美俄两国的能源部在其功能运作上又有一定差异。美国是典型的自由市场经济国家，它的能源宏观管理更加强调促进市场效率。美国能源部在能源信息收集和分析领域、能源科学研究领域也起到了重要的作用。俄罗斯虽然也是以市场为导向的国家，但是由于不同程度地受到其传统经济管理体制的影响，俄罗斯的能源宏观管理更加侧重于政府的控制，并利用本国能源资源的优势为经济发展服务。

俄罗斯政府对能源产业过度控制，反而对能源的利用效率产生不利影响。俄罗斯政府的过度控制使得国内过低的能源价格导致能源使用效率低下、浪费严重。在国际能源价格持续走高时依靠丰富的能源出口维持经济发展，却使国内产业结构升级乏力。一旦国际能源价格转入低迷阶段，俄罗斯经济也就陷入到困境之中。

美俄的能源宏观管理、市场监管部门分别设立，属于国际上主流的模式。

美国能源部负责能源宏观管理，联邦能源监管委员会负责市场监管；俄罗斯能源部负责能源宏观管理，联邦能源委员会等机构负责市场监管。美俄负责能源宏观管理与负责市场监管的部门都是独立设立的机构。

英国、法国、德国、意大利等世界主要经济体都采取类似体制。这种管理模式把宏观和微观层面的职能区分开来，避免政策规划与市场监管手段错位。不过，也要看到美俄两国的市场监管水平存在差异，俄罗斯市场监管的法治环境不健全，市场监管机构独立性仍然不够。

日本没有独立的能源管理部门，所有能源管理职权几乎都集中在经济产业省下属的资源产业厅。

日本能源的宏观管理职能、市场监管职能和资源管理职能高度集中于一体。日本作为一个西方经济大国，其能源管理体制与多数西方大国迥异。这种体制是日本根据本国国情建立的。这种体制对于保障作为能源贫乏国的日本充分获得能源供给，提高能源管理效率起到了一定作用。

美俄日能源管理体制的启示

能源资源的禀赋、生产、消费能力，以及经济发展水平，影响着能源管理体制。

美日都是世界主要经济大国，都是发达的市场经济国家，都是重要的能源进口国，但是两国能源管理体制差异很大。美俄两国的能源管理体制却比较类似。究其原因，在于美俄都是能源资源相对丰富的大国，都具有很强的一次能源生产和消费能力，不同于日本这种自身能源资源贫乏的能源进口国。美俄能源生产部门复杂，产业链完整，因而在能源管理上需要较为清晰的职能分类，既需要统一的能源部，又需要体现专业化的独立市场监管机构。

不过，由于俄罗斯的市场机制和法律体系不完善，其能源管理体制的功能不够完善，运行效果还有待提高。日本99%的一次能源依靠进口，国内能源生产量极小。日本不需要复杂的能源管理体系，一个集中统一于经济产业省内部的能源管理部门，可能会更加有利于保障能源的供给和经济的正常运行。

美国、日本的能源管理体制是发达国家的两个典型。美国能源的宏观管理、监管、资源管理分立的模式，对于具有一定资源禀赋的经济大国具有借鉴意义。日本没有照搬其他西方大国的能源管理体制，而采取了由经济部门集中管理的模式。日本经验的启示是要根据本国国情，确定适合本国的能源管理体制。

俄罗斯能源管理体制改革选择了类似于美国的方向。虽然俄罗斯能源体制的机构设置上类似于美国，但是其功能和运行仍然没有充分体现市场机制。俄罗斯的启示是一个完善能源管理体制不仅要有适当的机构设置，还要有完善的功能运行。

中国应从本国实际出发，同时借鉴别国经验，健全和完善能源管理体制。

中国能源的宏观管理职权很分散，与能源相关的战略、政策与规划的制定权和管理权分布在国家能源委员会、国家发改委、国家能源局、工信部、水利部、财政部、科技部、农业部等诸多部门，能源市场的监管职能分布在国家发改委、国家能源局、水利部、商务部、安全生产监督管理总局、质量监督检验检疫总局等多部门。

另外，中石油、中石化、国家电网等超大型国有公司仍然保留着某些政府职能。国内一直存在着是否要建立一个统一进行政策管理的能源部，以及是否要建立一个独立的能源监管机构的争论。

中国是能源进口量巨大的经济大国，且本国具有很强的能源生产能力。中国的能源国情与美国比较接近。美国权责比较清晰的管理体制、独立且专业化的监管、规范的市场机制都值得中国借鉴。

2010年建立的国家能源委员会是为了在目前能源宏观管理权力分散的状况下，加强协调而成立的议事协调机构，它无法替代美国能源部那种职能。我们可以考虑建立一个能源部，但必须是保障市场机制充分运行前提下的权力边界清晰的能源部，而不是1988-1993年那个政企不分且权责不清的旧能源部。

2013年，中国的国家电力监管委员会被整合到国家能源局，没有像美国联邦电力委员会那样改组为独立的能源监管委员会，走了国际上非主流的监管路线。虽然中国能源市场监管权分散在许多部门，但国家发改委在能源价格、项目投资审批上拥有重要权力，国家能源局又是由国家发改委管理的，此种整合可能有利于监管职权的统一。这种整合有其合理之处，况且未来还有改革的空间，不见得完全复制别国的体制。在改革过程中，要注意吸取我国传统体制和俄罗斯的经验教训，不断深化市场机制，减少不必要的行政干预，完善能源监管法律体系，才能确保机构改革的顺利推进。

（作者供职于北京大学国际关系学院世界新能源战略研究中心）