个人档案姓“密”的原因分析及适度开放的必要性

林春万

近年来，有关人事档案知情权的诉讼案件时有发生，有的因立传时不能查阅前辈个人档案，有的因办理退休时暴露个人档案失真、工龄“缩水”，有的因人事调动时发现人事档案丢失，最终都把相关单位告上法庭。《干部档案工作条例》第三十一条规定：“任何个人不得查阅或借用本人及直系亲属的档案”。一个小小的档案袋难道真的就是摆在每个人面前不可逾越的鸿沟？难道个人的人事档案对本人来说真的只能姓“密”吗？难道不能适度开放，让本人了解、修正和维护个人档案的真实性吗？

一、个人档案姓“密”的原因分析

1.下位法与上位法相抵触。《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条规定：“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：涉及公民、法人或其他组织切身利益的。”《档案法》第二十条规定，“机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作和需要，可以按照有关规定，利用档案馆未开放的档案以及有关机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案。”《干部档案工作条例》第五条规定，“在干部档案管理工作中，必须贯彻执行党和国家有关档案、保密的法规和制度，严密保管，确保干部档案的完整与安全。”从上述的条文规定来看，公民是应该有权查阅自己的个人档案，虽然《干部档案工作条例》第三十一条规定：“任何个人不得查阅或借用本人及其直系亲属的档案。”但《干部档案工作条例》是由中组部和国家档案局发布的，属于部门规章，根据《立法法》规定，其法律效力低于《档案法》和《政府信息公开条例》，属于下位法与上位法存在冲突。当前，大多数人事档案部门仍然依据中共中央组织部、国家档案局《关于印发<干部档案工作条例>的通知》（组通字﹝1991﹞13号）文件中提到“今后，干部档案的具体管理和干部档案工作的领导与指导，仍以各级党委组织部门为主，”将人事档案的利用规定凌驾于法律和行政法规之上。

2.传统观念深度影响。我国的干部人事档案工作诞生于战争时期，成长于计划经济年代，一直沿用以“计划管理”为核心的规定制度，承袭了手工管理的方式，“看摊守堆、重管轻用”、“保密保险、利用危险”的思想影响严重。这种影响，使得制定于上世纪九十年代初期的《干部档案工作条例》在内容上带有很强的历史遗留特点，即人事档案的作用主要表现为管理人、控制人。这种管理理念与当前的干部人事制度改革不相适应，与党的十八届三中全会提出，“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，建设法治政府和服务型政府”的精神相违背。

3.相关制度修改滞后。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》指出：“各级档案馆（室）要依法做好档案查阅服务，改进查阅方式，简化利用手续，免除利用收费，最大限度满足利用者需要”。从依法行政、保护个人的知情权角度来说，人事档案相关制度应尽快修改完善，依法依规适度向个人开放。随着我国政治经济体制改革的深入推进， 1991年中组部出台的《干部档案工作条例》有关档案收集、整理、归档等配套规章制度已作相应修改完善，唯独《干部档案工作条例》仍未修改完善。比如，中组部于1996年4月印发了《干部人事档案材料收集归档规定》，已于2009年7月进行重新修订，并要求各地按照新修订的规定，“规范材料收集归档范围，严肃工作纪律，确保人事档案的真实可靠”。 制度是基础，是日常开展工作的指南。制度修改的滞后性，在很大程度上打开不了人事档案的利用“禁区”，绑住了人事档案适度开放利用“手”和“脚”，寸步难行。

二、个人档案适度姓“开”的必要性

1.维护合法权益要求适度姓“开”。新修订的《干部人事档案材料收集规定》第一次提出，干部人事档案材料收集归档工作要“为维护干部的合法权益提供依据。”笔者认为，要使人事档案工作成为维护干部的合法利益提供依据，就必须将人事档案对本人开放，让当事人明白其个人档案的具体内容，才能保证个人人事档案内容的全面性和真实性，以发挥人事档案在维护干部合法权益的作用。试想，如果连本人的个人档案中有哪些内容都不清楚 ，万一个人人事档案中出现片面的、虚假的信息就无法得到及时更正，那么这种人事档案还能“维护干部的合法权益”吗？而这种失真的个人档案信息如果无法得到及时更正，也明显违背了“干部人事档案材料收集归档工作遵循真实、全面、及时、规范的原则”。对于防碍个人利用档案信息、侵犯个人知情权的行为，要予以打击，进一步完善相关法律法规，增强其保障作用。

2.初步尝试的成效要求适度姓“开”。实际上，档案部门在开展人事档案利用工作过程中，也尝试对这一规定进行突破，并取得了明显的社会效益。《干部人事档案工作条例》第十四条规定，干部死亡以后，其档案由原管理部门保存5年后，移交给同级国家档案馆。目前，我国各级档案馆都保存部分死亡干部档案，据笔者了解，这些由国家综合档案馆保管的干部档案，基层档案馆基本能够按照《档案法》和《各级国家综合档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》相关规定对这些接收进馆的人事档案进行解密划控。由于人事档案的部分内容涉及到个人隐私，因此这些经解密划控之后的个人档案在利用过程中还是比较谨慎的，在了解利用目的之后，对死亡干部的直系亲属提供其个人档案中能够开放的内容，为其后人撰写传记、复制其个人档案中的照片等提供便利。就笔者所知，社会上对基层档案馆的这种做法基本上持肯定态度，截至目前，并没有出现泄密等违法现象。从这一实践可以看出，个人档案对当事人及其直系亲属来说，应该可以姓“开”的，而不仅仅姓“密”。

3.档案来源的角度要求适度姓“开”。人事档案真的需要保密到本人及其亲属不能查阅的程度吗？事实并非如此。按照《干部档案工作条例》、《干部档案整理工作细则》和《干部人事档案材料收集归档规定》，个人人事档案内容大体分为十大类。其归档范围主要包括履历材料；自传材料；个人有关事项的材料；鉴定、考核、考察材料；审计材料；学历和评聘专业技术职务材料（包括学历、学位、学绩、培训就业表和评聘专业技术职务、考绩、审批材料）；职业（任职）资格材料；反映科研学术水平的材料；政治历史情况的审查材料（包括甄别、复查材料和依据材料，党籍、参加工作时间等问题的审查材料）；更改个人基本信息；党、团组织建设工作中形成的材料；奖励材料（包括科学技术和业务奖励、英雄模范先进事迹）；处分材料（包括甄别、复查材料、免于处分的处理意见）；录用、任免、聘用、转业、工资、待遇、出国、退（离）休、退职材料及各种代表会代表（下转第59页）（上接第37页）登记表等材料；健康检查和处理工伤事故工作中形成的有关材料：办理丧事形成的有关材料以及其他可供组织上参考的材料等二十几种。通过对人事档案归档范围的具体材料分析，我们不难看出，这些材料中，有的就出自于人事档案形成者本人之手，有的是本人填写组织盖章认可的，有的是组织填写本人签字同意的，有的是组织根据本人情况实事求是的记录（如成绩单、工资表等），档案中大部分内容本人实际上已经知道或变相知道。只有少数材料如鉴定、考核、考察材料和政治历史审查材料等，由于其内容涉及到其他人员等原因，不宜与本人见面，但是数量很少。由此可见，人事档案材料中，真正需要对本人保密的材料只是一部分，而非全部。过分强调保密其实是一种无视知情权的神秘主义行为，只会增加社会对档案工作的“神秘感”，不利于提高整个社会的档案意识。

4.档案真实的属性要求适度姓“开”。对当事人开放其本人的个人档案，也是做好人事档案工作的内在要求。2009年新修订的《干部人事档案材料收集归档规定》第三十四条规定“归档材料填写不规范，手续不完备，或材料上的姓名、出生时间、参加工作和入党时间等与档案记载不一致的，材料形成部门应当重新制作，补办手续，或者由具有干部管理权限的组织人事部门审改（或出具组织说明）并加盖公章。”这就要求人事档案部门不但要熟悉其所保管的室藏档案目录，而且还要对每份档案的具体内容都要非常熟悉，这样才能发现归档材料所包含的具体个人信息与档案记载是否一致问题。笔者认为，按照目前的人事档案管理模式，室藏人事档案少的几十卷，多的甚至成百上千卷，数量多、信息大，要求档案管理员对每份档案的具体内容信息都熟悉是妄想。档案管理人员如果对每个人的基本信息不熟悉，就不易发现归档材料中有前后不一致的问题。因此，要求做好人事档案工作，就必须对个人开放其本人档案，让当事人查阅了解个人档案，及时发现并更正其中的错误信息。从这个角度来看，个人档案对本人适度开放，是维护当事人知情权和确保档案材料真实属性的基本要求。

（作者单位：福建省泉州市鲤城区档案局）