东盟地区论坛在地区安全中的贡献、问题与未来

路艳丽

摘 要：东盟地区论坛是亚太地区最主要的多边安全对话机制。二十多年来为地区安全做出了重要的贡献：双轨并行的特点为成员国切实提供了一个安全方面的对话与合作平台；积极建设区域互信；提高了地区安全问题的可控性；减少因中国崛起产生的疑虑。然而东盟地区论坛因其主导者东盟力量弱，领导力不足，并且东盟地区论坛只是一种论坛方式，其效力范围是有限的。这种特征必然导致渐进主义思路。但总体来看，东盟地区论坛仍在积极发展，中国应重视非传统安全领域的合作并在南海问题上提起注意。

关键词：东盟地区论坛；地区安全；南海问题；中国

中图分类号：D81 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）06-0055-03

冷战的结束改变了世界格局，但安全问题依然存在，亚太国家对于开展多边安全对话存有一定的共识，东盟地区论坛（ARF）①应运而生。1994年7月25日东盟地区论坛首次会议在曼谷召开，迄今为止已有二十多年的发展，成员有27个，是目前亚太地区最具包容性和影响力的官方多边政治与安全对话合作渠道，在维护亚太安全中发挥重大的作用，同时也影响了中国的周边安全环境，使地区安全问题的可控性大大提高，中国积极参与并致力于做出自己的贡献。然而，尽管东盟地区论坛的作用不容忽视，也存在一定的缺陷。未来东盟地区论坛会向着怎样的趋势发展，中国又该如何应对？应值得我们思考。

一、东盟地区论坛在地区安全中的贡献

（一）双轨并行的特点为成员国提供了安全对话与合作的平台

东盟地区论坛的目的之一是为成员国的安全对话与合作提供一个平台，这个平台的特殊性在于沿用第一轨与第二轨并行的模式，也就是正式与非正式相结合的方式。这种方式使ARF成员国之间的对话能够充分有效的开展，不仅有第一轨的活动，还有第二轨的交流，保障论坛能够顺利地开展和达成的协议能够有效落实。

第一轨包括外长会、高官会、安全政策会议、会间会、国防官员对话等会议，1994年至2015年8月期间一共举办第一轨道活动三百多次，并且活动数量呈现一个总体上升的趋势，在2014年8月至2015年8月期间就举办过32次相关的安全对话与合作活动。②由此可见，ARF为地区安全事务的对话与合作切实提供了一个平台。第一轨活动中各国之间就相关的安全问题和本国的安全立场交流看法，避免很多不必要的猜疑和秘密外交，就这一点来说，ARF为地区安全做出了一定的贡献。

在官方开展讨论的第一轨活动之外，东盟地区论坛还实行第二轨活动，1995年通过的《东盟地区论坛主席声明》中明确表示ARF实行双轨并行的方式，第一轨活动是由ARF政府举行，第二轨活动是由ARF成员国的战略机构和相关非政府组织举办，东盟地区论坛主席是两轨之间活动的主要联系。③从文件的规定中便可以看出第二轨活动的重要性。实际上，从历史的角度来看，第二轨外交推动了东盟地区论坛的成立，后逐步被纳入ARF，成为ARF的两个平行机制之一[1]。第二轨外交在亚太安全中的作用一直被人们关注，它在一定程度上充当了ARF议题的设定者，并且定期的召开会议研究具体的问题，其活动规模和灵活度甚至超过第一轨[2]。其中亚太安全合作理事会（CSCAP）最具影响力，在推动ARF合作议程的发展和深化ARF的合作原则与规范方面发挥作用[3]。因此，随着第二轨的作用增强，很多官员会以学者或者个人的身份参加第二轨活动，并且第一轨活动达成协议的落实以及一些实际问题都会通过私下磋商的方式进行协商，第二轨活动呈现一种必不可少的态势和影响。

（二）ARF为地区建立信任措施做出了突出贡献

在全球化时代，国家之间的不信任是影响国家合作的障碍之一，建立各成员国之间的信任是东盟地区论坛开展活动的第一个阶段。ARF有三个目标阶段：建立信任措施、开展预防性外交和探讨解决冲突的方式。建立信任措施是第一步，为此ARF做出了很大的努力，每年都有建立信任措施。

在向预防性外交迈进的过程中，并不是一帆风顺的。一是由于各国对于预防性外交的概念、原则和适用范围等存有一定的争议，二是由于ARF是一种论坛性质，采用“东盟方式”，不具备强制性的规范，因此长期以来ARF一直处在建立信任的阶段。2001年第八届东盟地区论坛外长会通过了“ARF预防性外交概念和原则”“加强ARF主席作用”“ARF专家名人职权范围”三个文件，使得论坛向着预防性外交过渡有了实质性的进步[4]。2011年7月，ARF第18届外长会通过了《ARF预防性外交工作计划》，目前ARF在建立信任的同时，向着预防性外交阶段迈进。

有学者指出在ARF迈向预防性外交的过程中陷入了两难境地，一些国家想要快速推进预防外交阶段，但这会导致其他一些国家的不适应。但如果以目前的方式进行推进，又很难进入预防性外交阶段。因此一些学者对东盟地区论坛做出较为悲观的预期，认为论坛还在讨论预防性外交问题，而无力采取实质性的过渡措施[5]。在经历长时期的建立信任措施后，ARF是向着预防性外交这一目标进步，从对预防外交概念达成一致到预防性外交工作计划的通过，可以看出ARF为地区成员国之间的信任做出了重要贡献，并积极向着下一个目标迈进。

（三）ARF使地区安全问题增加了可控性

东盟地区论坛为地区安全问题的可控性做出贡献主要表现在两个方面，一是论坛对重要安全问题采用对话方式，二是对国家之间安全行动协调，从而避免误解。从第一个方面来看，亚太地区安全热点问题依然存在，既有传统安全问题，也有非传统安全问题，两者之间互有交叉。二十多年来，主权领土争端在亚太地区一直存在。个别国家国内政治混乱，在相互依赖的全球化背景下國内问题国际化，难民、边界矛盾等问题随之而来。另外像地震、印尼海啸这样的自然灾害、跨国犯罪、种族宗教冲突也非常突出。整个亚太地区的安全问题比较复杂，会出现很多热点问题，在对待热点或者突发性问题上，ARF的对话平台和双轨活动都为这些热点问题的可控性提供了一定的帮助。

另一方面，随着非传统安全问题的增多，国家之间相互协调合作应对非传统安全问题，各国在共同应对人道主义救援时，会派出军事力量，为了能够有效应对安全问题，在ARF框架下的协调与合作有五个不同的等级，分别是基本交流、解决冲突、合作、协调、同步，这五个等级由低到高。基本交流是论坛框架内协调行为的最低要求，最理想的级别就是和谐高效的一致行动。这五个等级表明了ARF在协调合作中做出的努力，这种框架下的合作注重协商讨论，避免了相互之间的猜忌，减少了不必要的误会，为共同应对人道主义救援等非传统安全问题发挥了良好作用。

（四）减轻中国崛起带来的周边国家疑虑

安全问题一直是国际关系领域关注的核心问题之一，中国崛起焦距了世界目光。中国致力于和平发展，秉承合作共赢的理念，与各个国家发展友好关系，中国的理念需要有传播的渠道，东盟地区论坛为中国提供了这样的一个平台。中国从1994年开始参与东盟地区论坛，积极阐述自己的安全政策，奉行合作共赢的理念，中国的安全政策很多都是在ARF中阐述的。

1994年到1996年这一阶段，中国比较犹疑。担心论坛成为美国控制的用来对付中国的工具，干涉中国内政，台湾问题和领土争端也是中国考虑的地方，但又考虑到中国需要一个舞台来发出自己的声音，在论坛中能够尽早获取信息，所以中国还是参与到东盟地区论坛中[6]。

1997年東南亚金融危机爆发，中国积极全面地参与东盟地区论坛，并不断提供方案[7]。1998年的东盟地区论坛外长会议期间，中国发表了《中国的国防》白皮书，这是中国首次对外发表这一类文件。白皮书中详细阐述了中国的国防政策、国防建设和国防费用等外界普遍关注的问题，从正面阐述中国的理念，减少了外界的猜忌。2002年中国向东盟地区论坛提交了新安全观立场文件，阐述了中国的互信、互利、平等、协作为核心的新安全观立场，这对树立中国国家良好形象、减轻中国威胁论有良好的帮助。并且，中国在东盟地区论坛中不断地重申自己将坚持与邻为善、以邻为伴的立场。2007年在东盟地区论坛外长会议中，杨洁篪表示中国是亚太地区和平、发展、合作、繁荣的积极参与者和建设者。由此可以看出来，中国逐渐从全面参与者向积极建设者的角色转化，不断提出中国的主张。

当前我们提出的总体安全观、亚洲安全观，倡导“一带一路”战略，打造中国-东盟命运共同体，这些主张都表明中国是世界和平的一支强大力量，中国的强大只会为世界和平贡献自己的力量。中国积极支持东盟的主导地位，既表明了中国不称霸的态度，也避免了论坛沦为西方大国控制的工具，论坛保持了一种相对的平衡。

二、东盟地区论坛的缺陷分析

东盟地区论坛为地区安全做出了重要贡献的同时，由于东盟地区论坛本身的设计中有各种缺陷常常遭到人们的批评，具体来说主要集中在以下几点。

第一，东盟地区论坛的主导者东盟力量弱，领导力不足。东盟是ARF的发起者和主导者，设置论坛的主题和议程。但东盟自身实力较弱，并不能够担任东盟地区论坛的真正领导者，只能借助区域外大国的力量，因此ARF的效力大打折扣。

第二，东盟地区论坛只是一种论坛方式，不涉及强制解决成员国之间的安全问题。东盟地区论坛是一种论坛的形式，采用“东盟方式”，注重成员国之间的主权平等、互不干涉内政、协商一致，不具有强制性的约束力，照顾成员国的不同发展程度和不同社会制度。对于安全问题不采取解决问题的具体措施。这种方式是各方利益博弈的结果，短时间内不会改变，因为论坛方式改变的前提是各国利益诉求的改变，意味着均衡的打破，一旦均衡打破便会引起各方的不满，从这个角度讲，东盟地区论坛对于安全问题解决措施的推进是缓慢的，仍将只是对成员国的安全问题进行谈论。

第三，东盟地区论坛的效力范围是有限的。这主要体现在论坛的效力地域和作用领域方面。从地域范围上看，主要作用于东南亚地区，从作用领域看，非传统安全领域的合作进展大，传统安全领域的效力相对较弱。由于东盟地区论坛是东盟国家发起和主导的，在涉及大国核心利益的时候便会无所适从[8]。因此，对于东南亚地区的安全问题却有一定的效力，对于其他地区的安全问题也只是提供一个对话的平台，这与东盟的领导力范围有着直接的关系。从作用领域来看，对于主权领域安全问题的作用效力是微弱的，主权问题的复杂性和固有的敏感性远超出论坛这样的多边对话机制的解决范围。

亚太地区的安全问题具有复杂性和突出性，想要通过国际机制的角度来解决亚太安全问题的观察家和战略家的眼光都会集中到东盟地区论坛上。因为这是目前亚太地区最主要的多边安全对话机制，加上其运行多年的经验，所以对其给予厚望。但有一个突出的难题就是由于“东盟方式”中偏好非正式性，这就使得制度理论上的效力在东盟地区减弱。这种特征必然导致渐进主义思路[9]，东盟地区论坛在迈向预防性外交过程中缓慢。

三、东盟地区论坛未来的发展方向与中国的应对

针对东盟地区论坛的特点和做出的贡献以及存在的问题，我们可以推断出，东盟地区论坛在地区安全中发挥了积极的作用，整体进程呈现一种上升的趋势，向着预防性外交迈进是一个长期的过程，这个过程不是一蹴而就的，是体现在充分磋商交流的基础上。在这个过程中，中国积极的参与东盟地区论坛，并不断提出自己的主张和方案，与各国一同磋商，在潜移默化中传播中国的理念。

东盟地区论坛是采用“东盟方式”并由东盟主导的状态短时期内不会改变。这一点符合各方的利益诉求，是各方利益博弈的结果，具有均衡性。中国继续支持东盟的领导地位，能够保持中国-东盟的友谊，同时避免东盟地区论坛的性质发生改变。

非传统安全领域的合作是取得实质性进展的突破口。由于全球化时代各国的相互依存度高，国家间一损俱损。水资源、环境问题、粮食问题、救灾减灾、难民、跨国犯罪等全球化带来的问题超越国家界限，需要国家之间的合作，协同解决非传统安全问题成为必然趋势。ARF框架下，针对非传统安全问题合作已经取得了很大的进展，中国1997年后基本每年都举办第一轨和第二轨的活动。同时应注意充分发挥智库的作用，针对非传统安全领域的合作积极提供方案，更好的贡献中国的主导力量。

南海问题将成为东盟地区论坛讨论的热点话题，中国应做好应对方案。在东盟地区论坛中，东盟中的一些国家如菲律宾言辞激烈，更有美国和日本这样的域外大国插手，想让南海问题国际化，对此中国应做好预案。在2015年召开的东盟地区论坛中，王毅外长针对菲律宾和日本在南海问题的挑衅发表讲话，指出两国的言论不实之处，并就中国在南海问题上的主张和立场发表看法：“中国的基本主张是，在尊重历史事实的基础上，根据国际法，包括联合国海洋法公约，通过协商谈判和平解决争议。这一立场今后也不会改变。”[10]但中国应当提前做出各方面的危机预案，一旦南海发生武装冲突，或者美国和日本在南海地区有行动中国该如何应对，如何与菲律宾当事国直接谈判磋商也需要理性的考虑，一旦菲律宾有所动作，中国该如何对应等，这些问题都需要中国提前做出应对危机预案。在东盟地区论坛框架中，面对菲律宾、日本等国家的激烈言辞，中国恐怕是无法绕开这一问题，论战在所难免，只有通过具体的史实和相关国际法知识，客观分析南海问题，发挥中国智库对当事国的研究，为中国的政策应对提供充分的知识。

四、结论

东盟地区论坛在地区安全中的成就有目共睹，但存在的一些问题短期内恐难以改变，所以在把握东盟地区论坛发展方向的基础上，中国应当积极有所作为。针对论坛或许出现的不利情况，中国应提前做出应对預案。在南海问题上，除了论坛框架中避不开的谈论，更应当配合论坛外的双边接触，直接有效的与当事国谈判，寻求和平解决之道。总之，东盟地区论坛在向着积极的方向迈进，并且是一个长期的过程，这给中国积极作为提供了时间，为东盟地区论坛的建设和作用的发挥积极提供方案，贡献中国和平的力量。

参考文献：

[1]陈建荣.“第二轨道外交”与东盟地区论坛[J].东南亚研究，2004（4）：42-45.

[2]马为民，孙健.东盟地区论坛的发展、作用与中国的政策选择[J].和平与发展，2011（3）：64.

[3]陈寒溪.第二轨道外交：CSCAP对ARF的影响[J].当代亚太，2005（4）：37-42.

[4]东盟地区论坛的三个文件[EB/OL].中华人民共和国外交部网站，（2002-05-29），http：//www.fmprc.gov.cn/123/wjb/

zzjg/gjs/gjzzyhy/1136/t4542.htm.

[5]陈寒溪.东盟地区论坛的效力评估——一种理性主义的视角[J].外交评论，2008（5）：93-94.

[6]张云.国际政治中“弱者”的逻辑：东盟与亚太地区大国关系[M].北京：社会科学文献出版社，2010：66-69.

[7]肖欢容，朱虹.参与、接受与建构——以1997—2005年中国参与东盟地区论坛的规范建构为例[J].东南亚研究，2009（4）：40.

[8]魏玲.小行为体与国际制度——亚信会议、东盟地区论坛与亚洲安全[J].世界经济与政治，2014（5）：99.

[9]门洪华.东亚秩序论[M].上海：上海人民出版社，2015：91.

[10]王毅在东盟地区论坛上谈南海问题[EB/OL].中华人民共和国外交部网站，（2015-08-06），http：//www.fmprc.gov.cn/

web/wjbzhd/t1286976.shtml.