构建南京江北新区法治生态圈的主要力量研究

郑万秋　刘以妍

摘 要：国家级新区是由国务院批准设立的承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区。2015年批复设立的国家级新区——南京江北新区，承担着推进国家治理体系与治理能力现代化、法治化的历史重任，新区必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持法治先行、生态先行。从江北新区立法、执法、司法三个角度，分析决策中智库力量建设、执行中行政力量建设、守法中监督力量建设的现状并提出优化建议，发挥新区主要力量，打造新区法治生态圈。

关键词：江北新区；法治生态圈；力量建設

中图分类号：D616 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）06-0017-02

党的十八届四中全会以法治精神为核心，倡导依法治国，法治成为时代发展的主题，也是我们国家经济建设、社会发展的依据、指导和制度保障。党的十八届五中全会提出创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展的发展理念，追求生态可持续与公平公正的社会发展模式。法治生态，兼顾了生态发展与法治化道路建设，成为我国社会管理创新发展的必然趋势，应从科学立法、严格执法、公正司法、全民守法这一有机生态体中寻求社会管理的新突破，维护社会公平正义。南京江北新区，依托南京社会经济文化区域条件、南京高校、江苏生态法学会等资源，其治理体系与治理能力法治化具有独特优势。贯彻法治与生态相关文件精神，发挥江北新区法治建设主要力量，打造新区生态法治圈，值得学界深入探讨与研究，提出一些可操作的对策或建议。

一、江北新区法治生态圈中的智库力量建设

江北新区法治生态圈构建需要加强新区立法、决策的民主化与科学化水平，建设新区智库力量将很好地提升新区的法治水平，为新区法治建设与生态建设奠定基础。构建江北新区法治生态圈，首先需要引入“外脑”力量，即加强新区的智库力量建设。法治生态圈的规划与发展离不开专业的智库为立法、决策、管理提供专业的咨询和指导。新区的法治发展、绿色发展、生态发展，涉及法学界、法律实务部门、资源环境部门等相关专业人才的献策。

（一）从立法角度分析新区智库力量建设

国务院2010年正式发布《关于加强法治政府建设的意见》，将依法决策目标明确为“推进行政决策法治化”，行政决策法治化在立法技术上应加强公众参与、专家论证、风险评估和政府决定等步骤的程序调控模式[1]，新区法治生态圈需要加强智库力量建设，在立法技术上更加民主、科学。

1.立法与决策。从某种程度上来说，决策即立法，最大的决策权就是立法权。新区法治生态圈的构建，需要从立法角度充分考虑决策的科学性，通过政府主导、公众参与，将新区发展中各界关注但是无法解决的问题通过政治聚焦上升到政治层面，通过立法提供依据、指导、规范。江北新区作为国际级新区有着发展的相对自主权限，在构建江北新区法治生态圈时应注重决策本身的科学性、民主性，推动新区的法治化、生态化道路发展。

2.决策与智库力量。江北新区法治生态圈的建设需要民主、科学的决策促进立法，形成客观力量对新区的立法进行监督制衡，而决策的民主性与科学性很大程度上需要智库力量的参与。在决策成本、立法成本允许的情况下，积极建设、发挥智库力量，将有助于决策的民主化、科学化，推进新区治理体系与治理能力现代化、法治化发展。智库力量是新区法治生态圈的主要建设力量之一，彰显新区立法的程序公正、内容科学，体现新区公众意志、彰显公共利益。

（二）新区智库力量建设现状

目前江北新区管委会已经邀请包括南京工业大学、南京大学、东南大学、南京信息工程大学等在内的十家高校成立了“江北高校联盟”，江北新区发展研究院、南京财经大学等高校纷纷加入到江北新区“智库”中来，为江北新区建设出谋划策。此外，江北新区智库还需要依托江苏省人大法工委、江苏省环保厅等机关部门、产学研各界力量共同参与。目前针对新区发展的理论研究和实践研究都相对较少，江北新区发展理论研究热度不够，尤其是关于江北新区法治的研究更是鲜见于一些零散文件和报道。

（三）新区智库力量建设优化

江北新区法治生态圈中的智库力量建设影响着新区的立法、决策水平和治理，对新区法治化、生态化建设有着重要影响，优化新区的智库力量，将更好地推动新区法治生态发展。

江北高校联盟是江北新区智库力量的源泉，江北新区法治生态建设离不开高校的参与与合作。政府应积极给予高校联盟发展所需的资源支持，为高校联盟发挥作用提供外部资源保障。同时，对于江北高校联盟进行成果化考核，激励高校联盟为新区发展献策。再者，疏通政府、高校、企业之间的关系，加强政府与高校、企业合作，为江北高校联盟及其他智库力量开展研究提供一定的条件。江北新区高校联盟作为新区主要智库力量，需要不断发展壮大，不断激发江北高校联盟活力，以成果考核带动江北高校联盟发展的积极性。最后，借助互联网技术发展，推动智库力量的转型，打造江北新区的新型智库，江北新区高校联盟应与时俱进，用新观念、新方法推动自身建设与发展，不断优化新区的智库力量。

二、江北新区法治生态圈中的行政力量建设

江北新区法治生态圈构建需要加强执法，提高行政执法效能，法治生态圈的推进需要依靠行政力量建设发展，江北新区政府的相关行政部门依法行政，将法律政策推行落实，以具体行动切实推动新区法治生态建设。江北新区法治生态圈中的行政力量建设，在于创新新区行政管理体制，通过体制创新，优化新区政府行政，提高新区政府行政效能。以高效、严格的执法，加强新区的法治生态建设。

（一）从执法角度分析新区行政力量建设

行政执法是关于政府行政部门实施法律、法规、规章、行政规范性文件的系列活动[2]。加强新区行政力量建设，是为新区法律保质保量实施提供保障。新区法治生态圈的建设有赖于行政力量对新区法治的维护与发展。

1.执法与行政。从某种意义而言，行政即执法。我国相当数量的法律法规要通过行政机关来贯彻实施。新区行政执法的状况与国家关于新区相关立法是否能够得到有效实施、法律秩序能否实现密切相关，执法不当就容易导致许多行政执法实践存在现实困境[2]。管理过程中新区相关行政人员的依法行政，就是将法律运用于新区的建设发展，执法与行政有着重要关联，以行政力量保障执法效果是新区法治生态圈构建的重要内容。

2.行政力量与管理体制。行政力量对于保障执法效果而言意义重大，而笔者认为新区行政力量发挥作用的效果又与新区的管理体制密切相关。管理体制决定着新区管理的方式方法、组织架构、运作程序等，通过方式方法、组织架构、运作程序间接对行政人员产生影響，行政人员的行政行为或多或少都受管理体制文化的影响。新区管理体制的建立、发展与完善，对新区行政力量的建设、发展与完善，有着不可忽视的影响力，很大程度上管理体制的质量，决定着行政力量的作用发挥效果。

（二）新区行政力量建设现状

为适应新区社会发展需要，早在2013年11月，新区就成立江北新区管理委员会（筹）、中共南京市委江北新区工作委员会（筹），并明确由江北新区管理委员会（筹）、江北新区工作委员会（筹）负责统筹协调有关工作。2014年，南京市成立江北新区领导小组，对新区发展规划进行指导。新区所采取的管委会、行政区交叉模式，使得管理主体权责难分，互相存在责任不清、责任推诿、利益矛盾难以调解等问题。此外，管理体制对应的体制内激励政策不够细化明确，挫伤新区发展活力[3]。新区行政体制不畅通，行政力量发挥作用受到制约，行政执法效果受到不良影响。

（三）新区行政力量建设优化

构建江北新区法治生态圈，需要加强行政力量的建设，通过行政力量保障执法的有效、有序。首先，应当健全江北新区的行政管理体制，加强新区党工委与管委会强有力的领导，发挥两者对新区管理的协同作用。其次，明确新区建设中各个管理主体在经济管理与社会管理中的权、责、利界限，借鉴浦东新区等国家级新区的经验，创新江北新区管理体制。再者，平衡新区利益协调与利益分配机制，推动新区管理的体制建设相对公平。最后，还应加强行政力量的现代化建设，积极运用现代信息技术为行政提供技术支撑，提高政府效能[3]。推动新区创新管理体制、优化行政力量是法治生态圈构建的重要保障。行政力量的建设有赖于新区行政管理体制的不断完善。新区行政力量优化，需要进一步理顺新区内部行政管理体制，适时进行新区行政区划调整，努力破解制约新区发展的体制机制障碍，发挥各方力量，积极探索形成协同管理、精简高效、权责一致的管理模式，推进新区政府治理体系与治理能力现代化和新区发展法治化、生态化。

三、江北新区法治生态圈中的监督力量建设

新区法治生态圈构建，不仅需要智库力量建言献策、行政力量保障执行，而且还需要加强监督力量建设。监督力量建设是指对立法（决策）、执法（行政）过程中不当决策、失范行为加强司法监督管理。法治生态圈的监督力量建设，打造阳光透明的新区建设环境，是新区法治生态发展的良策。

（一）从司法角度分析新区监督力量建设

从司法角度来分析，新区法治生态圈的构建在立法、执法、守法等环节，都需要一个相对透明公开的环境。国家级新区自身拥有着独特的资源优势，同时还享有国家给予的政策优惠、资金扶持等便利条件，在发展过程中也有着更多的自主权限。

1.司法与监督。新区法治生态圈建设必须讲究司法的独立与公正至上，处在政策优惠、资源支持、拥有较大独立自主权等诸多有利条件的背景下，新区更应该注重加强自我监督与外部监督，以监督力量加强新区的司法建设。笔者认为监督力量的广泛参与，可以为新区的司法建设提供更多人力、物力和财力，也可以让新区的司法建设拥有更加公开透明的环境。加强司法公正理性，促使公民的公共意识和公共理由通过辩论、协商达成关于公共政策的基本共识[4]，以监督、参政等形式对司法改革进行完善。

2.监督力量与社会参与。江北新区法治生态圈的构建有赖于监督力量的建设与发展，而监督力量的加强需要新区广泛动员社会各方力量的参与，在政府、企业、社会组织、公众、媒体的综合监督下，不断完善监督机制、建立健全新区监督制度与监督网络。从江北新区社会组织的发展来看，江北新区拥有着诸多社会组织资源，截至2014年6月，南京社会组织超过25 000家，其中民政部登记注册的社会组织达9 217个，平均每万人拥有11.26个社会组织，位居全国社会组织发展的前列[5]。江北新区监督力量的建设可以充分发挥社会组织的资源优势，形成政府、社会组织、公众等多元主体联合监督的网络。

（二）新区监督力量建设现状

监督力量建设对于新区法治生态圈的构建起着重要敦促作用，江北新区作为新的历史时期打造国家整体长江经济支撑带、南京区域城市化的重大战略支点，肩负着推进产业转型升级与新型城镇化建设，打造高端产业、生态宜居城市新区，成为加快我国现代化建设和提升我国国际竞争力新引擎的重任[6]，而法治生态的发展环境，新区监督力量的加强建设，是新区历史使命完成的见证与督促。就新区目前监督力量而言，相对比较薄弱，主要体现为江北新区缺少对应的专业机构组织、江北新区监督问题相关的理论研究匮乏等，这些问题成为新区监督力量建设的短板，制约着新区司法监督建设，也给新区法治生态圈的构建造成了“司法断层”。

（三）新区监督力量建设优化

加强新区司法建设，优化建设新区监督力量，建立新区全民参与重大决策的民主机制和监督机制，保障新区人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，可以建立“江北监督委员会”“江北诚信中心”，大力推进新区“一网三库”等基本信用体系建设[6]。江北新区监督力量优化应注重加强专业机构建设，以专业组织为监督提供渠道和保障。同时，加强新区司法建设、监督机制的理论研究，为新区监督力量建设和发展提供理论参考。此外，借助互联网信用体系、大数据技术等互联网技术，为新区监督提供技术平台。通过组织机构、理论研究、技术保障等渠道，切实加强新区监督力量建设。

江北新区发展应坚持法治建设、生态建设先行，江北新区发展拥有着区位条件优越、创新资源丰富、产业基础雄厚、基础设施完善、资源环境承载能力强等优势。本文从江北新区的立法、执法、司法三个角度，分别从新区立法的决策智库力量建设、执法中行政力量建设、司法中监督力量建设三个方面具体论述，对新区法治生态圈的构建提出相关建议。加强江北新区法治生态圈建设，推进新区治理体系与治理能力法治化、生态化、现代化发展，为江北新区的法治生态发展提供决策支持、行政支持。

参考文献：

[1]肖北庚.行政决策法治化的范围与立法技术[J].河北法学，2013（6）：10-19.

[2]王万华.完善行政执法程序立法的几个问题[J].行政法学研究，2015（4）：68-83.

[3]徐勇.国家级新区行政管理体制改革经验及对江北新区的启示[J].中共南京市委党校学报，2015（3）：107-112.

[4]吴英姿.司法的公共理性：超越政治理性与技艺理性[J].中国法学，2013（3）：62-73.

[5]史锦平.充分发挥社会组织协同社区治理作用——对南京社会组织的调查[J].唯实，2015（3）：64-67.

[6]徐翠华，蒋明，杜凌飞.南京江北新区发展探析[J].统计科学与实践，2015（10）：52-55.