杭州水运建设规划的思考

胡俊　王斌

摘要：杭州水运建设在“十二五”期间得到了一定的发展，取得了一定的成绩。但由于宏观经济形势等方面都发生了一定的变化，水运建设项目在推进过程中反映出了一系列问题。本文对过去五年的规划实施情况进行总结，对各种问题进行思考，对未来新形势进行分析，提出相应的对策措施，为“十三五”规划提供参考。

关键词：水运；建设；规划

中图分类号：U612 文献标识码：A 文章编号：1006-7973（2016）06-0015-03

“十三五”时期是中国全面建成小康社会最后冲刺的五年，是浙江省高水平全面建成小康社会和建设“物质富裕、精神富有”和“美丽浙江、美好生活”现代化浙江的关键时期，是杭州在全国全省率先高水平全面建成小康社会，为建设世界名城打下坚实基础的决胜时期。

为适应中国经济发展新常态，杭州在“十三五”时期急需加大水运建设步伐，加快形成现代化水路交通运输体系，加快对接“一带一路”、长江经济带等国家发展战略。但杭州“十二五”水运建设规划远远未达到预期的目标，因此“十三五”水运建设规划如何谋划、落地、推进已成为我们需要迫切思考的难题。

1.“十二五”规划情况

1.1实施情况

根据《杭州市“十二五”公路水路交通运输发展规划》，杭州水运建设规划实施项目23个，总投资约83.19亿元，其中，9个港口项目约19亿元，14个航道项目约63亿元；规划预备项目43个，总投资约25亿，其中，36个港口项目约21亿元，7个航道项目约4亿元。

“十二五”以来，为落实浙江省委省政府“港航强省”战略，全面推进“内河水运复兴计划”实施，杭州水运建设已开工建设富春江船闸扩建改造工程、杭甬运河萧甬铁路桥、钱塘江双浦船舶安全监管锚泊区等工程，进一步完善了“一港、三干、四支”内河航道网络，为全市大宗货物运输提供了强有力的保障。

“十二五”期间，内河水运复兴行动计划全面实施，共完成全社会水运基础设施在建项目投资15.79亿元（占规划实施项目投资的18.98%）。规划港口建设5.54亿元（实施项目9个，建成2个，实质性开展前期工作1个，未有实质性进展6个），航道建设10.25亿元（实施项目14个，基本建成6个，实质性开展前期工作2个，未有实质性进展6个）。

规划实施项目完成比例较低的主要原因是在“十二五”期间，原有的“十一五”续建项目均进入扫尾阶段，而新开工项目数量较少，特别是规划重点建设的的四个货运作业区和五个航道项目，除富春江船闸扩建改造工程外，均未开工建设。而未开工的这四个货运作业区和四个航道项目的规划总投资额为66.52亿元，要占到“十二五”实施项目的84.2%。截止2015年底，港口项目中萧山衙前综合作业区、余杭临平作业区、富阳灵桥集装箱作业区未启动，建德十里埠综合作业区还处于“施工图”阶段；航道项目中的京杭运河三级航道整治工程、杭州三堡一线船闸改扩建工程尚处于“工可”阶段，杭甬运河萧绍复线尚处于“预可”阶段，富阳渌渚江“六改四”还处于初步方案阶段。

1.2规划编制回顾

由于在“十一五”期间，杭州水运建设完成投资24.8亿元，比“十五”期间增长180%，增长幅度明显；同时，“十二五”规划编制过程中恰逢中央提出“促增长”的口号，出台“四万亿”政策，因此地方政府和各级交通部门为响应中央号召，同时也为了借此“东风”加快水运基础设施建设，在提出“十二五”规划项目时，更多地从为项目立项提供依据的角度出发，导致杭州水运规划实施项目投资目标增长为83亿元，比“十一五”期间增长330%。

但分析“十一五”投资组成可以看出，当时航道的投资主要依靠杭甬运河杭州段航道工程，港口工程的投资主要依靠余杭崇贤散货作业区、余杭仁和散杂货作业区、余杭仁和危险品作业区、富阳东洲综合作业区、桐庐综合作业区。以上项目有些是“十五”续建项目，有些项目是前期工作在“十五”期间已进展到一定阶段，在“十一五”具有一定的规划可实施性。但“十二五”规划中所列的很多项目在“十一五”期间还处于投资机会研究或初步设想阶段，规划的可实施性难以获得保证。因此，鉴于当时“促增长”的宏观经济背景，“十二五”投资额在参考“十一五”的投资规模基础上，可以考虑适当增幅；但投资目标增长330%，幅度过大，客观性有所不足，给规划目标的完成带来巨大的压力。

1.3影响因素分析

“钱从哪里来，地从哪里来，手续怎么办”一直是杭州水运建设项目推进过程中的难点。“十二五”期间，宏观经济形势日趋紧张；水运建设受要素制约和审批制约的矛盾日益突出，导致杭州水运建设的大部分实施项目无法开工建设，规划投资目标无法实现。

1.3.1经济影响

2008年的中央“四万亿”计划虽然使短期经济有所好转，但使得资源要素价格扭曲，水运交通建设成本迅速增长，并产生了巨大的地方政府债务。“十二五”以来，国际金融危机、欧债危机发展和演化超出预期，世界经济进入了深度转型和调整期，复苏进程缓慢，国内经济运行呈下行趋势。杭州作为国内经济较为发达的长三角区域，外部环境约束对我市经济的影响更为明显，表现在“十二五”前两年杭州地区生产总值平均增幅仅9.5%，低于规划的10%，经济总量也由全国大中城市第8名跌至第10名。

1.3.2资金制约

杭州的航道项目资金主要来源于各级财政；而内河港口项目，特别是大型作业区，由于投资回报率较低，民营企业投资热情日趋减弱，投资主体逐渐呈现为依靠以地方政府主导、地方交投公司投资的趋势，给地方政府带来了巨大压力。同时，由于国家采取更为稳健的货币政策，紧缩银根，加强地方政府融资平台监管，致使地方政府从银行获得贷款难度增加，而杭州各级政府本来就对水运基础设施建设重视程度不足，在地方财政资金较为紧张的情况下，对水运项目的推动力度更是大幅度降低。

1.3.3其他制约

“十二五”期间，水运建设面临的土地、环境、征迁等要素制约也日益明显。由于土地资源日益稀缺，国家实行严格的土地保护政策，水运建设的用地指标和耕地占补平衡落实困难，且耕地开垦费、拆迁补偿费等费用直接增加了项目成本，严重影响项目按期开工和工程投资。此外，随着城市的扩张，杭州的内河港口航道项目与城市规划、城市景观、水源保护、环境保护之间的矛盾也日益突出，在规划选址、环保、防洪等审批方面的难度加大，周期加长，严重影响项目投资效益。

2.“十三五”新形势分析

“十三五”是全面深化改革、加快转变经济发展方式的攻坚时期，是全面建成小康社会、大力推进我国现代化建设进程的关键时期。党的十八大重申了“两个一百年”的奋斗目标，党中央、国务院作出了协调推进“四个全面”的战略布局，提出了“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带发展三大国家战略，确立了新形势下我国社会经济发展的战略方向。尽管我国经济增速已由高速进入中高速平稳增长的“新常态”阶段，但未来经济发展仍处于大有可为的战略机遇期。

从杭州情况看，已经基本实现了全面建成惠及全市人民小康社会的目标，“十三五”将是进一步提升小康社会水平的重要时期，省委省政府提出以“八八战略”为总纲，牢牢把握“干在实处永无止境，走在前列要谋新篇”和“更进一步、更快一步”的总要求，努力实现从“两富”浙江向“两美”浙江美丽杭州的演进，打造中国梦的西湖蓝版本。

从交通运输发展的普遍规律看，我国各种运输方式的发展已经进入到网络衔接、结构优化和一体化发展的新阶段，“十三五”将大力推进综合、智慧、绿色、平安“四个交通”发展，全面深化交通运输改革，促进行业转型发展。

从国情、市情和交通运输行业的发展规律出发，“十三五”期杭州水运建设将处于国家新一轮开发开放的战略机遇期，同时又处于攻坚克难、转型提升的关键时期。

2.1战略机遇期

国家提出的“一带一路”、“长江经济带”等新战略，不仅为中国新一轮对外开放注入了新的内容，极大扩展了我国发展的战略空间，同时也为沿线地区的经济新一轮发展和开发开放指明了方向。新形势下的国家战略给杭州水运建设的发展也带来千载难逢的战略机遇，应抢抓国家战略机遇，抢占新一轮发展的主动权，确保杭州走在全省前列。

2.2攻坚克难期

经过多年的艰苦奋斗，杭州水运建设取得显著成就。但“十三五”期间，杭州水运仍然继续面临着时间紧、任务重、资金少、土地缺等诸多困难。因此，面对新形势和新要求，“十三五”时期杭州水运建设仍需凝心聚力、攻坚克难。

2.3转型发展期

杭州水运发展虽处于全省领先，但内河水运仍然是杭州综合交通运输体系中的短板，结构不优、竞争力不强。杭州港虽为全国28个重要枢纽港之一，是10个亿吨吞吐量大港之一，但水运对经济的服务水平不高、临港工业集聚不够、现代航运服务业占比低。“十三五”期亟需加快杭州水运转型发展，解决内部结构化矛盾，加速水运功能拓展和服务延伸。

3.推进“十三五”规划实施的思考

3.1优化规划，努力扩大有效投资

目前，新一届中央政府的执政理念已日趋明晰，经济发展已进入“增速换挡、提质增效、结构优化、创新驱动”的“新常态”阶段。在吸取“四万亿”投资的教训后，水运建设的增长预期需进行相应的调整。

“十三五”水运建设投资的项目应进行认真梳理，对项目的必要性和初步可行性、投资主体和资源要素的落实等情况进行充分调研，本着实事求是、适度超前的原则，分析项目在“十三五”开工建设的可能性。同时，应着力抓好重大项目建设，确保富春江船闸扩建改造工程、鸦雀漾锚泊服务区三期工程、钱塘江双浦船舶安全监管锚泊区工程等项目顺利扫尾，并积极推进京杭运河三级航道整治工程、三堡一线船闸改扩建工程等项目开工建设，努力扩大水运建设有效投资。

3.2加强宣传，取得地方政府支持

目前，杭州市政府对内河航运的重要性、港口对城市发展的巨大促进作用还认识不足，缺少足够的重视。而且，杭州的水运建设涉及部门众多，但缺少政策扶持，也缺少有效的协调推进机制，如果还是仅靠交通港航部门单打独斗，在操作层面上困难巨大，将难以实现项目的有效推进和水运建设的可持续发展。

应利用各种渠道加强宣传，结合水运在经济、低碳、节能、环保等方面的特点，突出水运对于促进经济转型、降低物流成本、提高产品竞争力、打造综合交通体系、缓解城市交通压力等方面的不可替代的作用。同时，应以专题研究或专题汇报的方式，以定性说明、定量佐证的方法，向政府主要领导和相关经济发展部门介绍水运对城市经济发展的贡献、水运发展的必要性和紧迫性，提出协调、互动、良性发展的方案，从而提高政府及相关部门对水运建设的重视程度，力争建立以政府领导挂帅，统筹各有关部门，分工落实、合力推进水运建设的协调保障机制。

3.3深化研究，着力解决要素制约

近年来，资金、土地等要素对水运建设影响越来越大，因此，“十三五”期间要进一步研究解决资金、土地、环境等要素问题。

一是强化资金保障。要大力引进社会资金投资水运基础设施建设，积极开展社会资本和民间资金参与水运基础设施建设的途径、模式和政策的研究，引导民间资本参与港口建设；要积极与地方财政部门对接，积极争取财政资金和地方债券资金，以利项目建设；要积极探索引进央企、省企以BT、BoT、PPP等方式参与杭州水运建设投资。

二是强化用地保障。要做好项目包装，尽可能的将水运建设项目纳入国家省重点项目，并以重点项目为龙头，统筹考虑配套工程，做到同步规划、同步征地。同时，要加强与国土部门的对接，争取为项目建设提前预留用地规模。

三是强化前期工作。尽可能在航道、港口总体或布局规划时，就综合考虑与城市发展、城市景观、水源保护、环境保护等规划的衔接；同时，应深化项目前期研究，在初步方案或选址阶段应充分分析各项前置性审批的可行性和难度系数，以统筹协调与重点推进相结合，合理安排各项前期工作进度计划。

4.结语

杭州水运建设规划对水运发展起着起着至关重要的作用，是水运建设的纲领和行动指南。这就要求我们回顾过往、深刻反思、立足现实、谋划未来，科学、合理的布局水运建设项目和建设时序，着力破解水运建设各项发展难题，使杭州水运建设获得快速、有效的发展。