要立法民主还是要立法效率？

阿计

民主与效率的两难选择

全国人大及其常委会立法活动的失衡现状，从表面看是立法权限划分不清的制度设计不足所致，其实质却是立法民主与立法效率的深刻冲突。

法国启蒙思想家卢梭曾经指出：“立法权力是属于人民的，而且只能是属于人民的。”在现代国家，立法权是国家权力的起点，也是制度安排和政治治理的前提，而“主权在民”原则和代议制民主体制，则是奠定立法正当性的基石。在我国的政体框架下，由人民选举产生的全国人大是最高国家权力机关，相对于其常设机关——全国人大常委会，全国人大行使国家立法权无疑更能体现“主权在民”原则，更符合立法的合宪性、民主性、正当性逻辑。

但问题在于，按照当下的人大制度设计，全国人大每年仅开一次会，会期仅在半个月左右，却需要完成审议“一府两院”、全国人大常委会工作报告，审批国民经济和社会发展计划、国家预算报告等法定议程，承担梳理议案、讨论国是等繁重的议政职能，换届时还需选举重要国家机关领导人，如果再加上立法修法任务，更是不堪重负。并且，全国人大代表多达三千人左右，在短暂的会期内，人均发言时间仅约两分钟，能够分配至法律案讨论的时间更是寥寥无几。其困窘正如一位学者所言：“一个巨量规模、多人云集的代议机构，要么陷入众声喧哗、议而不决的困难境地，要么沦入集体失语、指望他人的公地悲剧。”可以说，无论是时间配置、代表素质、参与程度等，全国人大都难以胜任量大面广、高度专业、程序精细的立法任务。

相形之下，全国人大常委会一般每两个月开一次会，每次会议均可设置立法议程，可以使立法处于范围广、常态化的状态。同时，改革开放后的历届常委会组成人员仅为一百多人，均未超过两百人，且依法不得在国家行政、审判、检察机关任职，具有人数有限、相对专职化等优势，也必然提高了议事效率和质量。这是1982年新宪法正式赋予全国人大常委会立法权的根本原因之所在，正如时任全国人大常委会副委员长彭真在宪法修改草案说明报告中所言，全国人大常委会“人数少，可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作。所以适当扩大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效方法”。

可以说，上世纪80年代正式赋予全国人大常委会以国家立法权，其首要目的正是为了破解全国人大立法能力不足的困境，以高效、多维的立法，引领法治方向，肯定改革成果，并及时调整转轨期不断突显的社会矛盾。其后的立法实践，正是沿着这一逻辑不断演进。比如，截至2011年6月，常委会对全国人大1980年制定的个人所得税法已作了6次修改，不断提高个税起征点，惠及民生利益。再比如，最近十多年来，以简政放权为导向的行政审批制度改革此起彼伏，而每次改革方案成型后，都由常委会以“打包”方式对相关法律作出一揽子修改，及时为改革颁发了合法性通行证。不难想象，频率如此之高的个税、行政审批等改革，倘若都由一年一度的全国人大立法修法，势必迟滞改革进程，进而阻碍民生权益和经济活力。最近的一个典型例证则是，2015年年底，常委会修改了人口与计划生育法，从而使“全面两孩”的生育新政以最快速度及时落地，同样不难想象，倘若修法任务交付今年全国人代会，尽管只有三个月的拖延，也可能耽误千万人的生育权利。

历史已经证明，全国人大常委会广泛而频密的立法活动，有效满足了改革开放以来的制度需求，对构建现代法律体系、推进依法治国居功至伟。但同时应当看到，立法权在现实行使中向常委会的过度倾斜，的确在很大程度上稀释了立法的民意基础。民意基础是奠定立法正当性、合法性的基石，而代议机关人数与选民的恰当比例则是民意广泛性的保障。一百多位常委会组成人员与约三千名全国人大代表相比，其代表性显然大打折扣，由其代表13亿多人口经常性立法，正如一位学者所言：“容易使法律与广大选民的真实意愿、智慧和经验相距更远。”而在立法实践中出现的越权立法等问题，更是当下法治发展亟待解决的重大挑战。

一方面，全国人大行使立法权能最大程度体现“主权在民”原则，但又无力应对立法需求；另一方面，常委会行使立法权能有效加快立法步伐，但又难免民意性不足的隐患。立法民主与立法效率之间的内在紧张和深层矛盾，正是当下立法实践所面临的一个两难选择，也是国家立法权内部权限冲突、混淆的深层原因所在。

“限权”与“放权”的改革难题

如何既保障公民民主权利的实现，体现全国人大的主导作用，使立法最大程度地反映人民意志，同时又立足现实国情，赋予全国人大常委会足够的立法权限，以适应改革和法治的进程，是当下法治建设不可偏废的双重价值追求。这就需要合理平衡立法民主和立法效率，但要实现这一平衡，殊非易事。

从上世纪90年代至今，学界围绕国家立法权内部权限划分所发生的讨论争议、所提出的改革方案，大致可分为“限权”和“扩权”两个方向。

所谓“限权”，是指通过划清全国人大及其常委会各自的立法权限范围，对常委会立法权作出严格限制。比如在修法权方面，明确基本法律原则上只能由全国人大修改，常委会只能在特定情形下修改一小部分基本法律，并且必须得到全国人大的授权。

而“放权”方案，体现的却是截然相反的思路。一些学者主张，全国人大只保留制定和修改宪法的权限，将其他立法权限完全剥离出来，全部赋予常委会。归纳其理由主要是，在国家立法权层面，世界上多数国家实行的都是“一级”立法体制，而我国由全国人大及其常委会共同行使国家立法权的模式，将原本完整的中央法律人为分割成不同层次，形成了事实上的“二级”立法体制，由此必然带来立法权限混乱不清、法律冲突难以解决等诸多困惑。与此同时，在立法实践中，常委会不仅承担了大部分立法工作，即便是由全国人大制定的法律，法律草案的前期准备工作也是由常委会主导，并且事先经过常委会的审议程序，最终是否提交全国人大也由常委会决定，全国人大的审议、表决在很大程度上只具程序意义，其“广泛的代表性”往往流于形式。基于常委会事实上行使了全部立法权，不如承认现实，将国家立法权彻底向常委会倾斜，将“二级”立法体制改造为“一级”立法体制。如此，不仅立法实践中的诸多难题将迎刃而解，全国人大也能腾出时间和精力更好地履行其他法定职能。

但无论是“限权”方案还是“放权”方案，都面临着现实的矛盾和难题，需要对当下人大制度作出相应的变革。

就“限权”方案而言，不仅存在着国家立法权内部权限难以厘清的理论困惑，而且意味着全国人大需要更多立法，势必进一步加剧全国人大难以胜任立法任务的现实困境。这就需要大幅增加全国人大的开会频次，延长每次开会的会期，以保障立法权的行使。同时合理缩减代表人数，使代表从目前的兼职化转向专职化，并设立立法助理等制度，以适应立法的效率和专业要求。

就“扩权”方案而言，所面临的最大挑战是如何弥补代表性不足的缺陷。这就需要适当增加常委会组成人员的人数，以扩大民意基础。同时在立法压力加大的情形下，需要明显增加常委会的开会频次和时间，强化专门委员会等机构建设，使常委会进一步成为一个常态化、专业化运作的立法机关。

显而易见，上述改革不仅牵扯到增加立法成本、代表性的增减合理度难以把握等问题，而且属于系统的改革工程，短期内很难完成。可资佐证的是，早在1982年制定新宪法时，就曾有过大量减少全国人大代表的设想，甚至提出了代表人数由3470人减为1200人的改革方案。但是我国十多亿人口、五十多个民族、两千七百多个县的现实，却决定了各民族、各地区、各行业均需有其利益代表，因而大幅减少代表人数的设想难以实施，最终转而采取了更加符合国情的扩大常委会职权的方案。

以监督促平衡

在人大制度短期内难以作出大的变革的现实语境下，国家立法权的行使如何合理平衡立法民主和立法效率之间的冲突，需要寻找更为务实的改革方案。

首先，当下立法实践的一个突出问题是全国人大立法权的虚置，因此，进一步激活全国人大的立法功能乃是当务之急。除了最大程度细化全国人大及其常委会各自的立法权限，对于在国家和社会生活中具有全局性、根本性、普遍性规范意义的基本法律，以及关涉公民权利和民生权益的重要法律，应当坚守由全国人大行使立法权的底线原则，并尽可能厘清应当由其立法的具体事项范围。同时，对于全国人大常委会对全国人大立法的修改权，亦应尽可能作出更加明确的规范和限制。

同时，基于常委会仍然必须承担大部分立法任务，为了有效缓解立法民主与立法效率之问的矛盾，应当着重考虑如何对其立法活动加强监督。

在外部监督方面，需要进一步强化和完善法律草案公开征求意见、立法听证等公共参与机制，以促进公民立法权利的实现，使常委会立法最大程度地接受民主制约，有效弥补民意基础的不足。

更需推进的是全国人大对常委会立法的内部监督。常委会独立行使相当大的国家立法权，全国人大对常委会立法的监督却始终是一个薄弱环节，如何建立相应的制度、机构等，对常委会立法实施有效监督，应是改革的重点所在。

其中的一个重要方向是，重构全国人大及其常委会立法权限的裁决机制。明确全国人大制定的基本法律等在效力上高于常委会立法，并详细规定全国人大撤销常委会不适当立法的程序，以及全国人大立法与常委会立法发生冲突的争议解决机制，从根本上扭转常委会自我裁决、自我监督的不合理弊端。

尤其应当通过详尽的制度设计，对全国人大监督常委会立法的内容、方式、程序等作出规范。比如，为了有效约束常委会的修法权，应当建立相应的审查制度。如果常委会对全国人大的立法作出了修改，需要在翌年的全国人代会上增设特别议程，由常委会报告修法理由和情况，由代表大会通过审议、批准、备案等程序实施监督，如经审查发现有违宪、违法之处，全国人大可以改变或撤销常委会的不适当立法。如此，既不延误修法时机，又能确保修法质量。

而为了应对全国人大每年仅开会一次、不便经常性监督的瓶颈，可以考虑在全国人大内部设立监督委员会之类的常设机构，负责日常裁决全国人大及其常委会的立法权限冲突，并对常委会立法的合宪性、合法性进行即时、动态的审查，以实现对常委会立法的常态化监督，防止越权立法等危险。

国家立法权是法治建设的基础，只有尽力划定全国人大及其常委会的立法权限，并构建有效的监督机制，才能正本清源，确保立法同时行进于民主、高效的轨道上。以此为基点，还将促动人大的组织机构、权力配置、议事规则等向更为科学、合理的方向演进。这既是提升法治质量的必然要求，对于深化政治体制改革，亦具有极为深远的意义。