地方政府融资平台风险治理研究

张玉平

摘要：近年来，我国地方政府融资平台呈“井喷”式发展。随着平台规模的迅速扩大和数量的急剧增多，债务引发的风险问题日益凸显，平台债务风险呈累积和叠加态势。目前我国正处于治理地方政府融资平台风险的关键时期，风险的化解过程能否会成为政府投融资改革的一次机遇，还是恶化为地方政府债务危机和金融危机，关键在于风险分配和责任履行。因此必须在风险分配正义的原则下确定主体的风险责任边界，提升主体的风险治理能力，运用激励与约束机制促使主体自担风险，并消除风险内生机制，真正实现风险的有效治理。

关键词：地方政府融资平台；风险分配；风险治理

中图分类号：F832.35 文献标识码：A 文章编号：2095-3283（2016）07-0109-02

目前，在我国特殊的财权事权严重不符的情况下，地方政府融资平台有其特定的作用，其对解决地方政府资金缺口、保证基础设施的有效供给、打造特色化城区及优势化产业等方面都做出了巨大的贡献。与此同时，一批民生工程、生态工程等体现科学发展观的重大建设项目投入也大幅增加。随着地方政府融资平台数量的不断增加，其带来的风险也不容小觑。如果治理不当，有可能使风险变成危机。本文通过分析地方政府融资平台风险在政府、金融机构与民众之间的分配失衡现象，基于平台风险的生成和再生机理，探究建立正义的分配机制以强化主体承担风险的意识和能力。

一、地方政府融资平台风险分配失衡

风险分配要解决的是谁承担多少的问题，明确风险的分配权是处理好风险分配的关键环节。风险分配权是一种干预风险分配的权利，它为所有行动方案建构和行为选择奠定了基础。拥有风险分配权的主体，能够决定风险的处置和转移，一定程度上能够影响甚至决定风险治理的效果。在风险分配的过程中，权利、地位、风险知识、风险认知能力与风险分配权紧密相连，常常掌握在政府及其“智库”手中。他们在中心——边缘结构的社会存在和运行模式中，处于中心地位，拥有话语权。

地方政府融资平台通过市场化的方式进行运作，构成了一个包括政府、金融机构、民众等众多主体在内的利益网络，使这些主体成为利益共同体和风险共同体。在平台投融资过程中，地方政府不但能获得经济收益还能获得政绩。平台自身最后留存的利润比较少，因此各主体之间所获得的利益是不均衡的。另外，政府、金融机构、平台这些强势群体都有动机并且有能力将风险转移出去，而作为弱势群体的公民不仅所获得的利益最少，并且面对强势主体转移出来的风险，也没有能力去转移和化解，最终成为风险转嫁的终极承受者。风险承担与利益获得相匹配是分配的行为准则，也是制约主体逐利冲动的有效规则。如果获高利担低险甚至不用承担风险，就会激发众多主体不负责任的逐利行径。只有所担风险与所获利益匹配，才能引导主体的行为回归理性。

二、地方政府融资平台风险生成及再生机理

（一）地方政府融资平台的风险生成机理

首先，利益主体风险地位不平等。在地方政府融资平台投融资过程中的各利益主体，由于他们所扮演的角色和所掌握的风险知识、应对风险的能力都存在明显差异，导致在风险来临时，他们承受风险程度不同。风险地位不同，是风险分配不均的前提，风险地位低的主体处于弱势地位，有时不得不承担更多的风险。其次，平台风险责任模糊。风险的不确定性让我们无法找到承担风险的具体责任主体，这就容易使风险责任失去存在的价值。平台责任模糊导致主体不会主动承担风险，甚至将本该自己承担的风险转移给他人负责。对经济效益负责任还是对社会效益负责，这是融资平台不同性质的责任冲突，如果追求社会效益的，那么难免会伤害平台的经济效益，导致风险累积。第三，利益主体的担险动力不足。金融机构是典型的经济人的商业机构，减少风险甚至规避风险动机明显，是其本能。而地方政府融资平台作为政府的融资工具，它面对风险的态度与地方政府的选择紧密相关，担险动力明显不足。

（二）地方政府融资平台的风险再生机理

随着科技的飞速发展和现代化的逐步推进，人类提高了认识和控制风险的能力，但又创造了新的更大的风险，“风险在扩散的过程中，彼此间还可能产生相互影响，产生新的风险源，这些风险往往是人们过去所没有见过的， 增强风险的后果。我国地方政府融资平台目前面临着既要划清债务风险，又需保持投资稳定增长的两难选择。地方政府试图通过发行公债的方式来消化现有借款存量，降低债务风险。中央代发地方债或者给予部分地区自主发债权，在一定程度上能够缓解资金压力，筹措项目资金，无疑是一种雪中送炭的福利分配。但是，在地方政府投资激励和投资约束不匹配的条件下，地方政府发债并不是解决债务风险的根本方法，只是一种风险转移的隐形途径。债务风险不仅仅限定在某一区域，而被延伸到国民经济的债权债务链条，不确定性风险增加。

三、地方政府融资平台风险治理对策

（一）规范地方政府发债，实行全口径预算管理

为了更好地促进地方经济的发展，允许地方政府发债以筹措资金用于建设已成为共识。国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（下称“43号文”））中允许省、自治区、直辖市的地方政府依法适度举债，自此地方政府举债合法化。在政策激励下，地方政府有扩大债务规模的动机，在这种情况下，要进一步规范地方政府发债。允许地方政府自行发债、修明渠、堵暗道，将地方债务透明化，这样各方都可以做到心中有数。通过公开市场发债，程序更加规范，对促进基础设施建设、加快城镇化进程、改善民生等方面都会有显著的积极作用，且成本大幅降低，能够满足地方社会公益事业和城乡基础设施公共服务事业的资金需要。

（二）建立债务监测和预警系统，增强风险的可预见性

建立地方政府债务的监测系统，重点关注基层政府和欠发达地区的债务风险状况，实时关注评价指标的变动，及时找出问题以便及时捕捉风险征兆，预测风险类型。43号文中提到建立地方政府性债务风险预警机制，这对于建立债务预警系统迈出了坚实的一步，但要建立起一个健全的监测和预警系统还需要各种配套措施。在日常管理中，政府要增强对风险情景的模拟和训练，建立地方政府债务风险预警系统，不断完善监控系统，提升风险控制能力，扩大风险管理的参与主体，化解社会矛盾，构建和谐社会。

（三）提升融资平台效率

从提高投资和融资两方面的效率着手，融资效率的提升主要通过使用现代的金融工具，拓宽融资渠道，打破之前单一的局面，减少政府参与，实现低成本的多渠道融资。融资平台效率的提升主要是通过提高投资效率来实现，融资平台设立的根本意义是政府通过融资平台把筹集来的资金进行高效率的投资。因此，应从制度、科技、政策、环境等多方面抑制政府的投融资冲动，保证平台拥有独立的投资决策权，使其成为真正意义上的投融资主体，从而提升融资平台效率。

（四）引导公众监督风险决策

随着信息科技时代的到来，大众传媒异军突起，在风险社会中扮演着越来越重要的角色，其突出作用是引导公众参与风险决策。在风险社会中媒体起着风险决策监督的角色，积极聚集社会各界的力量，自觉调动风险决策的利益相关者的积极性，使他们积极地参与到风险决策程序中来。由于风险责任主体呈现多样化的特点，客观上要求风险治理的过程中不仅需要政府、平台、金融机构的参与，还需要企业、民间组织、公民个体等社会力量的积极参与。只有全社会的利益主体团结一心，聚集成一股强大的“向心力”，患难与共，才有可能战胜困难，化险为夷。大众传媒引导公众监督风险决策体现了其积极分配风险责任的意识与能力。

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（责任编辑：郭丽春 陈鸿鹏）