我国保税区与世界自由贸易区比较研究

王燕培 王慧娟

摘要：当前，我国保税区正面临向世界自由贸易区转型的关键时期。研究我国保税区和自由贸易区的相同点和区别具有重要的现实意义。我国保税区接近狭义上的世界自由贸易区的概念，在区位设置、贸易政策、税收优惠、通关及海关监管等方面都采取了世界自由贸易区的惯常做法。但是，我国保税区是我国对外贸易政策的产物，开放程度不如世界自由贸易区高，在性质定位、功能设置、区位选择、管理体制、海关监管方面也存在一定的差异。

关键词：保税区；自由贸易区；功能定位

中图分类号：G64 文献标识码：A 文章编号：2095-3283（2016）07-0040-02

一、自由贸易区和保税区

从世界范围来看，自由贸易区的产生和发展已有几百年的历史，但目前为止，国际上对“自由贸易区”的概念还没有一个公认的权威定义。最早的定义是1973年5月海关合作理事会（现称世界海关组织）在《京都公约》（关于简化和协调海关业务制度的国际公约）中的规定：“自由区系指一国的部分领土，在这部分领土内运入的任何货物就进口税及其它各税而言，被视为在关境之外，免于实施惯常的海关监管制度”，我国将与之相对应的区域称为 “海关特殊监管区域”。1984年联合国贸易发展会议报告中称自由贸易区为：货物进出无须通过国家海关的区域，货物在此类区域可以实现存储和贸易，也可进行加工装配，区内货物无需缴纳关税，也不受非关税政策的限制，并可长期储存。

美国关税委员会认为：自由贸易区是一个独立封锁的地区，该地区在关税和非关税政策方面享有特殊优惠待遇，如进口商品只要不流入国内市场就可享受免关税待遇。关贸总协定（GATT）条款中规定：“自由贸易区指两个或两个以上的关税领土所组成的区域集团，在这个集团内部实行免关税和取消其他非关税政策限制”。

由此可见，自由贸易区有“大区”和“小区”即广义和狭义之分。“大区”指多国共建的区域经济集团性质的自由贸易区（FTA，Free Trade Area），是区域经济一体化的重要内容与体现形式，如欧盟、北美自由贸易区、中国-东盟自由贸易区等。另一种是“小区”，指一国在本国境内海关管辖区的关卡之外自行设立的实行优惠税收和特殊监管政策的小块特定区域（FTZ，Free Trade Zone），如巴拿马科隆自由贸易区、德国汉堡自由贸易区、荷兰鹿特丹自由自由贸易区等。简而言之，FTA和FTZ的功能和目的是一致的，都是为了推进自由贸易的发展。其差异在于区域范围上和性质上，FTA是不同国家或经济单位为了共同的利益而形成的区域经济集团，是经济全球化和国际竞争的产物。FTZ则是一国为了促进本国经济的发展，实行的促进对外贸易发展的经济政策。“保税区（Bonded Zone）”是我国所独有的叫法，是海关对享受特殊待遇的进口货物的专门用语，这类货物进口时暂不向海关缴纳进口税，而是转存到特定区域，并在该区域内进行加工装配、再制造、改装重组、包装贴标等工作后转运出口，这些特定的区域称为保税区，享受免缴进口关税待遇的货物称为保税货物。可见，我国“保税区”接近“小区”，狭义上的自由贸易区的概念，所以本文研究的自由贸易区仅指FTZ。

二、我国保税区与世界自由贸易区的相同点

（一）区位设置

我国保税区的区位设置遵循国际通行的做法：围网设置隔离地带。在隔离地带内（区内）、外（区外）实行不同的贸易政策。这些隔离地带一般位于交通发达便捷的地区，如港口、机场、陆路枢纽等区域，同时腹地经济也较发达。隔离区内一般没有常住居民，进入到区内的货物一般都是生产资料，用于再出口，不允许用于生活消费。

（二）贸易政策

我国保税区和世界自由贸易区在区内都实行自由贸易政策。区外货物进入区内都视同进口，区内货物运往区外都视同出口，货物进出口相关人都要依照国家的进出口贸易政策办理进出口手续。在不损坏国家利益的前提下，区内实行最大化的贸易自由政策，实现区内货物自由流动，取消关税和非关税贸易壁垒。

（三）税收政策

在税收政策方面，我国也遵循世界自由贸易区的惯常做法。如实行关税豁免；进出保税区的货物、在保税区生产加工的产品、销往境外和在境内销售的货物都免征增值税和消费税；企业所得税根据生产年限不同，实行减、免、退措施：经营期在十年以上的外资生产型企业，享受自获利年度起所得税“免二减三”的优惠，按15%税率缴纳企业所得税。减免期满后对当年出口产值达到70%的企业，所得税减按10%征收。

（四）通关及海关监管政策

我国海关对保税区与境外之间进出口货物实行备案制管理，保税区内企业可以向海关集中办理通关手续，货物的备案、申报、查验、放行、核销都可以在区内一次性完成；保税区与保税区之间货物可实现自由流转，海关实行保税监管，另外对保税港区货物不设存储期限，只需等存储期限超过2年后，区内企业每年向海关备案。

三、我国保税区与世界自由贸易区的区别

（一）性质定位

二战后，世界自由贸易区得以快速发展在一定程度上归功于各国共同遵守的自由贸易区国际规范。世界不同地区的自由贸易区的性质基本相同：“境内关外”，关税豁免和其他优惠政策，海关监管从简，区内统一管理，分工明确、高效率，区内企业一律享受国民待遇，基础设施完善，地理位置优越。而我国对保税区的性质没有统一规定，各部门认识也不一致。国家海关总署认为保税区是“海关监管的特殊经济区域”；原外经贸部则和世界贸易区的看法一致，认为保税区是“境内关外”，不存在进出口限制问题；财政部、税务总局等则认为保税区是“境内关内”，区内区外企业采取同样的管理措施。

（二）区位选择

世界自由贸易区大多位于港口或港区附近的区域（如巴拿马科隆自由贸易区、智利伊基克自由贸易区），但也有的位于机场附近（如爱尔兰香农自由贸易区、新加坡樟宜国际机场自由贸易区、韩国仁川国际机场自由贸易区），还有的位于边境或内陆（如美国纽约对外贸易区）；而我国保税区则全部位于沿海港口附近。

（三）功能设置

从历史演变过程来看，自由贸易区的功能经历了三个阶段：转口贸易型、出口加工型、国际物流型。我国保税区虽然涵盖了世界自由贸易区出口加工区的功能，但在具体操作上与国外还有较大差距。转口贸易功能受到地理位置和行政管理上的制约，很难大规模开展；出口加工企业由于受到进出口经营权的限制，保税和非保税货物的差别对待，出口退税政策的影响，出口加工功能很难真正发挥作用；当前，我国保税区内的货物禁止用于生活消费和零售，保税区的物流功能也不是很明显。

（四）管理体制

世界自由贸易区的设立属于国家行为，多由设区国政府建立专门机构代表国家直接行使管理权力，很少有自由贸易区所在地方政府的参与。有的国家专设一个中央管理机构，如美国设立外贸区委员会，代表联邦政府，直接管理全国所有外贸区；有的国家则将这种管理权限交给中央的某个部门，下设分局进行专门管理，如韩国政府在工商部领导下设立了工业区管理局，负责全国所有自由出口区的全开发管理工作。世界自由贸易区的管理体制设置趋向于弱化政府的作用，通过法制和市场化等手段来进行管理。我国保税区采取中央和政府双重的管理体制。宏观上属于国家行为，由国务院主管机构进行统筹规划；微观上属于地方政府行为，由所在地方政府建立保税区管委会进行直接管理。这种双重管理决定了我国保税区管理体制上的复杂性和混乱性，削弱了管理机构的权威性。

（五）海关监管

自由贸易区海关监管的共同原则是：加强对进入国内市场的进口货物监管，严惩走私行为，货物入区备案，区内流通自由，出区核销，实行EDI电子报关和现代化海关监管系统，提高通关效率。海关监管的目的不是限制贸易自由，而是为自由贸易发展提供平台。自由贸易区“境内关外”的性质决定了海关对进入到自由贸易区内货物的监管比较松散，对于区内货物的仓储、流转、买卖等不做过多干预，而当货物出区进入境内其他地区时才行使其监管权。我国保税区是“海关特殊监管区域”，其是经国务院批准，设立在中华人民共和国关境内，赋予承接国际产业转移、联接国内国际两个市场的特殊功能和政策，由海关为主实施封闭监管的特定经济功能区域。我国保税区不是“境内关外”，而是“境内关内”，虽然仅一字之差，却导致我国保税区不享有海关治外法权。海关治外法权是自由贸易区和自由港必须具备的基本特色。海关对保税区实行封闭式管理，境外货物无论是由境外进入保税区还是从保税区流向境内其他非保税地区，都要接受海关的监管。事实上，保税区只是一个规模扩大了的保税仓库，海关对保税区不是进行区域性管理，而是直接管理保税区内的每一家企业。

[参考文献]

[1]祝晶.对我国保税区向自由贸易区转型的研究[J].经济研究导刊，2013（32）：272-273.

[2]吕斌.中国（上海）自由贸易试验区海关监管模式对策研究[D].对外经济贸易大学，2014.

（责任编辑：董博雯）