文化立法：从“短板”到提速

伟民

4月下旬，公共文化服务保障法草案提交全国人大常委会初审。此前，一系列文化立法行动已经拉开帷幕。这一立法新动向为何发生？又将如何演进？对于这些问题的探寻，不仅有助于理解文化立法的现实和理想，也展示了当下法治建设的一大主线。

立法“短板”的困境

文化是民族血脉、制度之母，是国民的精神家园和根基，也是国家软实力的重要象征。从许多国家的经验看，以文化立法推进文化建设，是塑造文化强国的关键路径。

多年以来，我国文化立法虽然取得了相当进展，但与其他领域的立法进展相比，却迟缓滞后、差距巨大。2013年8月的统计显示，在国家法律层面，文化领域法律更是仅占全部法律的1.68%，与之相比，经济、政治领域的法律所占比例分别高达31.5%和52.1%，社会和生态环境领域的法律也各占7.56%。显而易见，文化立法是中国立法的“短板”。

截至2016年6月，由全国人大常委会制定、称得上法律性质的文化立法仅有“三法两决定”，即文物保护法、非物质文化遗产法、著作权法和“关于维护互联网安全的决定”“关于加强网络信息保护的决定”。不仅数量寥寥，而且覆盖面极窄，除了文化遗产保护方面的法律相对完备外，绝大多数文化领域都属于法律盲区。

由于文化立法层级偏低，主要集中于法规、规章和规范性文件，必然带来效力不足、执行困难等问题，难以有效约束和震慑违法违规行为。另一方面，又难免政出多门、冲突抵牾等弊端，交叉处罚、推诿扯皮等现象屡有发生。

文化立法成为立法“短板”，直接引发了无法可依的困境。

一方面，许多传统的文化领域遍布立法盲区。另一方面，文化的快速发展，不断催生新兴的文化业态、文化经营模式等等，但文化立法却反应迟缓。尤其是进入网络时代后，文化产品的创作方式、生产流程、传播形式等都发生了革命性的变化，而相关立法却乏善可陈。新媒体、动漫、网游、数字出版等新兴文化领域，以及高科技所孕育的手机短信、网络视听点播等新型文化服务形式，几乎全部立法不彰乃至无法可依。

即便是立法相对完备的文化遗产保护领域，立法滞后的现象也日益严重。近年来频频曝出的拆除古建筑、复建假古董闹剧，以及艺术品市场不时揭开的虚假鉴定丑闻，无不暴露出文物保护法等相关立法的规范欠缺。而非物质文化遗产法在实施过程中出现的重申报重开发、轻保护轻管理等现象，也意味着如何形成分类保护和动态管理、如何建立长期审定和退出机制等等，依然存在大量的细则空白。

全面提速的拐点

文化立法为何成为立法“短板”？其中一个重要原因是，文化领域一直存在着轻视乃至排斥法治的倾向，一些职能部门和管理者过度夸大文化产品的意识形态属性，迷恋于行政命令、政策调节等管理手段，却始终怀疑文化立法的必要性和可行性。另一方面，多部门管理的文化体制，也使许多文化立法项目都需多方协调，以至久拖不决。典型的例证是，我国早在2001年初就提出了图书馆法的立法动议，由于该法涉及文化、新闻出版、教育、科技、广播电视等多个管理部门，意见分歧巨大，迄今十多年过去，此项立法仍在路上。

对于正处于文化大发展的中国而言，加速构建齐备完善的文化立法，以此助推文化事业发展、深化文化体制改革、保障文化基本权利、改善文化公共治理、弥补文化法制“短板”，已是势在必行的时代课题。多年以来，社会各界要求加快文化立法的呼声不绝如缕。尤其是近年来的全国“两会”，有关文化立法的代表议案、委员提案不断涌现。

事实上，早在1999年，文化部制定的《文化立法纲要》就提出了一系列重点文化立法目标。但真正具有转折意义的是，自2011年以来，决策层不断释放“加快文化领域立法”的强烈信号，尤其是2014年10月召开的中共十八届四中全会，更是明确提出要建立健全文化法律制度，并对文化立法作出了一系列顶层设计。与之相呼应的一个标志性事件是，2015年8月，十二届全国人大常委会对立法规划作出重大调整，文化立法被确立为重点立法领域，并列入了公共文化服务保障法、文化产业促进法、公共图书馆法、电影产业促进法、著作权法修改、文物保护法修改、广播电视传输保障法等8个文化法律项目，其比重史无前例。

而在立法实践层面，文化立法也随之迎来了全面提速的历史性拐点。2015年2月，《博物馆条例》正式出台；10月下旬，电影产业促进法草案提交立法机关一审；12月，公共图书馆法（征求意见稿）、文物保护法修订草案（送审稿）先后向社会公开征求意见。进入2016年，文化立法势头更盛，2月，《全民阅读促进条例（征求意见稿）》浮出水面；4月下旬，公共文化服务保障法草案进入一审程序，为文化立法浪潮再添重彩一笔。与此同时，公共图书馆法、文化产业促进法的制订，文物保护法、著作权法的修改，也在紧锣密鼓进行中。

这些密集推进的立法行动标志着，长期徘徊迟滞的文化立法，终于打破历史僵局，步入了只争朝夕的立法快车道。

立法优先和突破

梳理最近一年多的文化立法动向，最引人注目的莫过于公共文化服务保障法和文化产业促进法。两法均是2015年全国人大常委会对立法规划作出重大调整后，由原来的三类立法项目升格为一类立法项目。这表明，对文化发展具有全局统领意义的基础性、综合性文化法律，已成为推进文化立法的优先选项。

以公共文化服务保障法为例，该法自2014年4月启动起草，到2016年4月法律草案正式提交立法机关一审，仅仅历时两年。与诸多长期酝酿却多年难产的文化立法相比，创造了文化立法史上的最快记录。而作为促进文化服务供应、保障公民文化权利的一部文化基本法，公共文化服务保障法的呼之欲出，也将为公共图书馆法、博物馆法、广播电视法等文化专门法的加速出台提供坚实的依托。

正在加紧酝酿起草的文化产业促进法，同样具有深远的立法价值。自2000年决策层首次提出文化产业概念以来，我国文化产业对国民经济的贡献不断增长。但在法律层面，与文化产业相关的仅有一部已严重滞后的著作权法。由于文化产业基本只是依靠政策推动，多头管理、市场失范等现象屡有发生。正因此，迫切需要制订一部促进文化产业的文化基本法，从而为振兴文化产业奠定法制基石。

与尚在孕育中的文化产业促进法相比，已经抢先进入立法机关审议程序的电影产业促进法草案，堪称文化产业立法重点突破的一个典型样本。

自2002年电影产业化改革以来，我国创造了世界电影史上前所未有的发展速度，目前已一跃成为全球第二大电影市场。但电影产业生机勃勃的同时，也遭遇了诸多发展瓶颈。比如，繁琐的审批制度、高企的准入门槛，直接引发了电影题材狭窄、内容创新受限等弊端。另一方面，由于规制不力，频发不止的“偷票房”、盗版侵权等乱象，又对电影产业造成了巨大伤害。

早在2003年，电影立法起草工作就已经启动，却千呼万唤不出来。直到2015年10月，借助文化立法提速的推力，原先仅仅位列人大立法规划二类项目的电影产业促进法草案一反常规，捷足步入审议殿堂，难产整整12年的电影立法，由此一朝破冰。

从目前的立法态势看，电影产业促进法很可能成为率先出台的“文化产业第一法”。这意味着，该法将为其他文化立法、尤其是文化产业立法提供鲜明的标杆，从而以一法的重点突破，带来全局的示范效应。

立法难题与路径

与勾画立法版图相比，文化立法的真正挑战在于，如何应对未来立法过程中所面临的种种难题？

比如，文化体制改革是当下中国改革的重要一脉，且不断处于变动中。这就要求文化立法合理解决改革探索性与法律稳定性之间的内在冲突，既遵循“重大改革于法有据”的原则，以立法形式及时肯定改革成果，同时又秉持审慎的态度，为改革留下充分的余地。

尤其是，文化作为一种精神产品，特别需要自由创造的空间。另一方面，文化又具有意识形态属性，潜移默化地塑造着社会价值观。因而文化立法的一个核心难题是，如何妥善把握意识形态安全和文化繁荣发展的关系？如何合理划定文化自由与文化监管的边界？

事实上，过于简单的监管方式，并不能带来良好的治理效果。以影视题材管理为例，试图阻止涉案剧扎堆黄金档的限制令一出，谍战剧却纷涌而来，谍战剧限制令一出，抗日“神剧”“雷剧”又占据荧屏，几近恶性循环的“猫捉老鼠”游戏，不断反衬着禁令的被动不堪。

另一方面，由于缺乏明确标准，“自由”与“监管”的边界又常常处于模糊状态。2015年6月发生喜剧演员贾玲“恶搞”花木兰风波便是典型例证，一方面，有民间组织欲起诉贾玲，一些专家也呼吁立法禁止文化“恶搞”。另一方面，不少法律界人士却认为，文艺再创作属于创作自由范畴，众多网民更是反对小题大做，发起了一场“贾玲保卫战”。

而这样的纠结，也构成了文化立法深层突破的最大难题。以电影产业促进法的立法为例，众多业内人士认为，政府部门主导的电影审查制度实施多年来，已不断暴露阻碍电影发展、束缚创作活力等弊端，应当由行业自律性质的分级制度取而代之。而电影产业促进法早期的起草文本中，也曾一度写入了电影分级制，但因争议巨大，这一构想最终消失于正式成型的法律草案，业界呼唤已久的电影分级制依然遥遥无期。

这样的现实语境决定了，未来文化立法应当采取“先易后难”的立法路径，对于已经取得共识、国际上有先例可援的文化立法，应快马加鞭，率先破冰；对于社会关注度高、条件相对成熟的文化立法，应把握时机，加速推进；对于敏感性强、难度大的文化立法，则应积极酝酿，适时启动。

重在革新立法思维

在文化立法提速的进程中，所面临的最大考验莫过于，如何克服文化立法的传统思维，以全新理念打造更具现代性的文化立法。

综观以往的文化立法，大多偏重于对文化事务、文化市场的监管和规制，保障文化权利的立法设计却严重不足，促进文化发展的制度安排亦着墨甚少。据统计，目前64件涉及文化的行政法规中，仅有8件属于保障文化权益、促进文化发展的立法，管制色彩之重由此可见一斑。

文化权利是宪法所规定的基本人权，保障公民的文化权利，当是文化立法的核心价值。而“重管理、轻权利”的立法误区，势必使文化权利失去具体法制的支撑。正因此，当下文化立法的当务之急，是从抱守“管理本位”转向立足“权利保障”。眼下，以公共文化服务保障法为代表的立法行动已经呈现了这一重大转型势头，以此为契机，理应开放立法视野，探幽权利细节，以精密的制度设计，最终建立起以权利为基点的文化法制体系。

另一方面，未来文化立法的又一变革方向，应当是从迷恋“管制思维”转向侧重“开放思维”，以最大限度守护文化自由等基本原则，激发文化的创造力。电影产业促进法草案设计的一系列扶持产业发展制度，以及简政放权措施，体现的正是“促进”“放权”的立法思维转型，由此赢来如潮掌声，并被誉为最大的立法亮点，亦折射了社会的殷殷期待。

当然，立足“权利保障”，侧重“开放思维”，并不意味着彻底放弃监管。文化立法有必要重构国家和文化的关系，合理划定公共权力的干预边界，妥帖把握权力与权利、监管与自由之间的平衡点。尤其是对于关涉文化基本权利和自由的事项，应当更多地建立行业自律、社会监督等多元化的治理方式，而非沉湎于简单管制的惯性不可自拔。

衡量文化立法是否成功的标准，并非立法数量的多少，而是立法究竟体现了何种价值导向、基本立场。对于正在崛起的文化立法而言，如何从“管理型”转向“权利型”“促进型”，乃是统领立法全局、奠定立法品质的重中之重。而走出观念囚笼、革新立法思维，则是达致这一目标的根本路径。