松阳：奏响财政监督“三部曲”

哲生 王华松 叶盛巍

财政收入取之于民，用之于民，管好政府“钱袋子”是人大监督的重中之重。近年来，松阳县人大探索形成了以全口径预算审查监督为主线，以部门预算审查监督、预算绩效目标监督、政府重大投资计划审查监督等为抓手一套完整、有效的财政监督链，取得了显著成效，积累了不少经验。

“一枝独秀横溪阴，青林垂下万丈影。”在美丽的松古平原上，有一座“神山”拔地而起，犹如一只巨蛙雄踞于松荫溪畔。“它头朝南，尾朝北，好像是个守护神，守卫着美丽的松阳。”正是这种“守卫”的精神，历经沧桑变化，人事变迁，松阳人大也犹如“独山”一般守卫着美丽的家园，守卫着松阳人民的公共“钱袋”，守卫着他们内心深深的乡情。

项目把关，严之又严

“茶产业综合体道路工程是推进我县产业发展及茶香小镇建设的重要项目，但项目前期工作不够充分，《新兴镇茶文化休闲园综合体规划》《新兴镇总体规划》以及《古市镇总体规划》没有衔接到位，请政府抓紧做好相关规划的对接，合理确定该项目的建设规模和投资计划，再报县人大常委会审议。”

2016年4月，松阳县人大常委会对2016年政府重大投资项目计划草案进行审议，污水处理、茶产业园、垦造耕地等10个项目顺利过关，而茶产业综合道路工程项目在“体检”过程中，由于部分指标未能达标而被退回，等待下次“复查”。

据松阳县人大常委会财经工委同志的介绍，随着政府重大投资项目逐年增加，为了使政府重大投资计划更加符合经济社会发展的实际，把有限的财政资金用在刀刃上，县人大常委会于2013年10月审议通过了《松阳县人大常委会关于政府重大投资项目监督暂行办法》，试行一年后，于2014年10月重新进行了补充和完善。

“县本级财政资金及县人民政府举债投资超过3000万元，对全县经济社会发展具有较大影响的项目，必须经过县人大常委会会议审议批准。”办法规定，将政府重大投资项目纳入人大监督的范畴，有力地推进了政府规范投资行为，实现决策的科学化、民主化。通过几年的实施，取得了良好的效果。

据悉，2014年，县人大常委会对投资3300万元的垃圾填埋场渗漏液处理提升工作进行全方位把关监督，通过深入调研提出了“投资概算不够准确”等建议。

“对于这条建议，我们人大心里很有底。”松阳县人大常委会财经工委同志表示，人大通过调研得知，项目的单体投资不需要那么多钱，所以要求政府详细论证。县政府和相关部门接到审议意见后，及时组织人员进行研究论证，否定了原建设方案，将该项投资资金调整为2300万元，一下子节省了1000万元。

财经工委同志告诉记者，近些年来，松阳人大探索形成了财经工委初审，对项目先“砍一刀”，然后提交主任会议“把关会诊”，再交由人大常委会审议。

“2015年，政府提交的重大投资初选项目是11个，被财经工委砍掉了2个，常委会审议时又否决了2个，最后剩下7个。”财经工委同志直言，这些被否决的项目，有些是锦上添花的，有些则是土地没有到位、配套实施没有跟进、计划的可行性较弱、变数较大的项目。

“对于欠发达地区而言，财力本来就弱，如果再不精打细算，科学安排投资项目，这不仅是‘跑冒滴漏的问题，严重的是决策失误，项目瘫痪，损失将更大。”在采访中，记者深切感到松阳人大工作者内心的这份沉甸甸的责任和使命。

“实际上，不光是政府有压力，人大通过的项目如果没有实施到位，效果不好，人大也有压力。”松阳县人大常委会的工作人员坦言，提交人大审议的都是3000万以上的大项目，社会反响大，如果设计不科学、不合理，实施不到位，成效不明显，老百姓不会满意，叫骂之中除了政府，也少不了人大。

“人大监督的着力点要准，力度要大，对重大投资项目必须严格把关，绝不松懈，真正将人大的重大事项决定权和监督权用到实处。”松阳县人大有关同志表示。

绩效目标，实之又实

“目前乡镇卫生院的最大问题是‘有机器，但没有人做。”“人才引进不足，年轻医生留不住，希望财政能对山区医生进行补助。”“山区交通，路的安全性最为重要，特别是交会车道和急转弯处的道路改造，一定要科学。”

2016年5月6日，松阳县人大组织召开了松阳县预算绩效目标监督听证会，就今年要进行预算绩效目标监督的两个民生类项目目标编制情况，征求专家及人大代表的意见。

会上，松阳县交通局、卫计局两个预算绩效目标项目实施单位的负责人，分别介绍了相关项目的预算绩效目标制定情况，农村公路养护工程和乡镇卫生院发展专项。与会人员就项目的预算绩效目标申报情况展开了热烈的讨论，并提出了一系列具有建设性的意见和建议。

“各部门要提高预算编制的准确性，防止出现‘南辕北辙做无用功的情况，要合理编制预算绩效目标，摒弃‘预算资金越多越好的想法，用绩效理念指导预算编制。”据悉，与会人员不仅对预算绩效的编制提出实际的建议，同时对预算目标的执行过程的检查监督提了要求，“做到分阶段细化目标，要求责任单位每季度汇报相关情况，便于对预算绩效的跟踪监督和指导。”

据财经工委同志的介绍，从2014年起，松阳人大试点开展预算绩效监督听证会，目的是为了进一步加强预算绩效目标监督，增强预算编制的科学性、规范性，强化支出责任，提高财政资金使用效应。听证会由常委会副主任、财经工委、审计局、中介机构和部分县人大代表共15位人员组成的专家组和项目相关的职能部门、工程项目负责人、财务人员4—5人组成的项目组，协商对话。

据悉，2014年，县人大选取了国家级生态县创建、龙丽高速公路收费站改造工程、医疗救助3个项目进行预算绩效监督。2015年，松阳人大又对师资队伍建设、香榧产业发展项目、农村应急广播项目进行监督。

翻开2015年度预算绩效目标项目申报材料，以香榧产业发展项目为例，项目背景介绍，项目申报书制作，涉及立项依据、项目实施计划，预算支出明细测算，预期实现的效果，年度目标进度表等等，各类数字密密麻麻，内容翔实细致。

“听证会的效果非常好。”参加了三次听证会的叶景才代表表示，松阳香榧产业发展，原来是以扶持基地为主，最大的得益者是基地老板，老百姓只是打工，受益不大。另外，基地投入大，成本过高。因此，他在2015年香榧产业发展听证会上提出，“对种植一亩两亩的‘散户农民也要同样补助”。

“效果是立竿见影的。”叶景才告诉记者，他的意见被采纳后，补助标准一提高，门槛一降低 ，农民的积极性就上来了。据不完全统计，他所在的村子，近两年香榧的种植面积超过前10年的总和。

“绩效目标追求多元化的公共目标，一些内容难以量化，导致预算绩效管理指标科学设定较为困难。”财经工委的同志直言，预算绩效管理工作在取得一定成效的同时也遇到不少现实难题，如何建立一套科学、完整的绩效目标监督体系，综合评价财政支出的经济效益、社会效益还需要不断深化。

“下一步，我们在总结和积累经验的同时，进一步完善预算绩效管理工作流程，逐步建立‘预算编制有目标、预算执行有监控、项目完成有评价、评价结果有反馈、反馈的结果要应用的预算绩效管理模式，不断改进预算绩效监督方式，变过去的程序性监督为实质性监督，真正做到提高预算绩效监督水平。”财经工委同志说。

专项资金，细之又细

在预算草案中，项目支出是政府施政计划的具体安排，常常是项目数量多、支出数量大、资金使用效率难以预估，且存在着一定的不确定性。为确保专项资金科学、合理、高效使用，近年来，松阳县人大常委会强化了对专项资金的监督。

“该县旅游发展专项资金预算执行较为随意，资金审核和审批程序执行有待完善，部分旅游设施建设程序不够到位；农村保洁专项资金使用不够规范，乡镇（街道）对村的保洁管理考核办法不够完备、农村保洁基础设施建设不够完善，农村河道保洁和建筑垃圾处置有待加强。”

2015年，松阳县人大常委会财经工委、县财政局、县审计局联合组成检查组，重点对2013至2015年度全县旅游发展专项资金、农村保洁专项资金使用管理情况进行检查。

检查组实地检查了某一村庄的摄影亭建设情况，并要求审计局进行审计调查。检查组发现，该村两个摄影亭、一个候车亭，建设合同金额20.9万元，但只有初步的概算、简单的施工图纸和效果图。在施工过程中，专家设计方案的临时调整变动多，导致工程进展缓慢，当地群众反响较大。

“其中旅游发展专项资金，只有一个预算总数，具体怎么用没有细化。”针对检查中发现的问题，以常委会办公室文件形式及时向该县人民政府提出，要进一步编细编实预算，完善旅游发展专项资金使用程序，在资金的申报和审批上，县旅委要全面掌握申报项目的基本情况，提出项目资金预算草案，按程序申报并拨付。

另外，检查组还就进一步加强农村保洁专项资金的监管，切实抓好乡镇（街道）农村保洁专项资金的规范使用等提出建议。该县人民政府按照县人大常委会的要求组织有关部门采取有效措施，落实整改，保证工作建议落到实处。

翻阅松阳县2016年度旅游发展专项资金安排计划表，记者看到：“旅游官网改版及维护10万元，旅游微信宣传营销活动10万元，景区义务森林消防培训会及消防器械添置5万……”每一笔申请资金内容、数额、实施情况，都一清二楚。这与一年前资金项目安排的随意相比，可谓是“脱胎换骨”。

专项资金一目了然，部门预算编制同样要细之又细。据悉，2013年，松阳县首次将部门预算纳入人代会财政预算审查委员会审查，在县食品药品监督管理局、县人口和计划生育局两个部门进行编制部门预算试点。2014年，将发改局、经商局、文广新局、人口计生局、环保局等10个部门预算提交人代会，2016年则进一步拓展到了20个部门。

“在审查过程中，规范津补贴发放、严格控制公车申报购买，对于预算编制中不合理的项目支出进行核减，在会后积极做好部门预算执行情况的跟踪落实，有效提高了财政资金使用绩效。”财经工委同志指出。

值得一提的是，在新预算法实施的背景下，近年来，松阳县人大还开展了全口径预决算监督，包括一般公共预算、政府性基金预算、社保基金预算和国有资本经营预算。

记者了解到，在一般公共预算方面，松阳人大注重抓重点，强化跟踪督查，切实增强监督实效；在政府性基金预算方面，将重点放在政府投资计划支出规模、全县重点工作和产业发展的资金保障上；在社保基金预算方面，通过执法检查、专项工作视察，掌握基金管理使用情况，对出现赤字的专项基金和管理漏洞等问题提出工作建议。在国有资本经营预算监督方面，督促县政府建立国资营运机构会计核算中心，健全日常管理制度，编制费用支出预算，切实控制支出规模，发挥好国资营运机构的作用。

“财政监督是个技术活，也存在‘外行监督内行的尴尬。”财经工委的同志坦言，尽管取得了一定的成效，但在实际操作中也存在一些不足。如县人大代表中缺少精通财税业务的专业人员，导致预决算审查工作任务重；预算执行中的监督力量不够，预算审查监督机构队伍建设滞后，难以满足全口径预决算审查监督的要求；人大在预算执行中缺少事中监督，监督次数少，监督范围不够广等等。

路靠人走出来。加强财政监督，松阳人大一直在探索中前行。