拆墙：破解未来城市发展难题

彭力立 庄嘉

“社区围墙”，这个名词，从未像现在那么“火”。激起这层热议浪潮的源头是中共中央国务院于2016年2月21日行文发布的《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（下称：《若干意见》）的第十六条。该条提出“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用”。此条文被百姓戏称为“拆墙条款” （即“拆掉社区围墙条款”）。

《若干意见》≠拆墙

随着经济的快速发展，我国城市建设进入快车道，高楼大厦兴建的同时也催生一系列城市发展的问题。如城市建设盲目追求规模扩张，违法违章建设层出不穷，大拆大建问题突出，交通堵塞环境污染加重……这些都促使我国的决策层从城市规划的前瞻性、可持续性的角度重新谋划未来我国城市的愿景，实现我国城市发展的华丽转变。在这样的背景下，《若干意见》应运而生。而《若干意见》第十六条更是夺人眼球！其明确提出不再建设封闭住宅小区，同时逐步打开已建成的封闭住宅小区和单位大院。由此，民众从条文的字里行间嗅出了拆掉社区围墙的味道，从而将《若干意见》第十六条戏称为“拆墙条款”，将《若干意见》直接理解为简单的拆掉围墙！

我们应该看到《若干意见》绝非仅仅是拆围墙而已，我们不能简单地以“拆墙”来诠释《若干意见》的主旨。以《若干意见》第十六条为例。其原文如下：“优化街区路网结构。加强街区的规划和建设，分梯级明确新建街区面积，推动发展开放便捷、尺度适宜、配套完善、邻里和谐的生活街区。新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。树立‘窄马路、密路网的城市道路布局理念，建设快速路、主次干路和支路级配合理的道路网系统。打通各类‘断头路，形成完整路网，提高道路通达性……加强自行车道和步行道系统建设，倡导绿色出行。合理配置停车设施，鼓励社会参与，放宽市场准入，逐步缓解停车难问题。”

由此可见，中央政府通过拆墙的手段欲达到的目的包括以下三点。其一，通过拆掉社区围墙将社区内部与外部进行无缝衔接，将社区内部的道路公共化，并纳入市政道路体系中，作为市政道路的支路纳入“级配合理的道路网系统”。其二，以此促进土地节约利用，通过小区道路构成的支路分担主路的交通流量压力，以所谓的“窄马路，密路网”实现节地的初衷，推动公共资源的重新布局建设。其三，利用开放式的社区催生新的物业服务模式和商业业态，发展开放便捷、尺度适宜、配套完善、邻里和睦的生活街区。

因此，拆墙仅仅是政府在未来城市规划建设管理工作中的手段之一，《若干意见》还不能与拆墙简单画上等号！

事实上，《若干意见》提出的主旨恰恰迎合了目前发达国家通行的街区制的理念，为未来中国城市发展作出的前瞻性预判和规划。通过拆掉社区围墙打造的街区制能够打破当前封闭式的社区管理模式。一者，拆墙将进一步加强社区内外的联系，由“小豆腐块”变为“大蛋糕”，不仅节约资源，更能与社区外的自然绿地相接，实现“公园是我家，我家即公园”的绿色局面。二者，“街区制”促使社区周围的资源共享，符合可持续发展的要求。住宅小区一旦开放，四通八达的便民服务网点必将随之而来，满足居家需要，也为经济繁荣增添动力，增加就业机会。三者，社区居民走出封闭的“社区围城”，将打破传统的封闭模式，人们更加开放地融合到社会活动中，让原本封闭的人民个体成为活跃社会的强大力量。因此，拆除社区围墙，去封闭，促开放，更有利于土地资源的节约集约，居民互通，资源共享。这是值得我们肯定的！

依法拆墙 法治先行

“该不该拆墙”是一个关键问题，如何在现行法律体系下“合法合规地拆墙”又是另一个核心问题。

在回答如何拆墙的问题前，我们必须明确“小区内的道路和绿地等公共土地的权利归属”，因为拆墙必然影响这些权利人的相关利益。根据《中华人民共和国物权法》（下称：《物权法》）第七十三条规定，“建筑区划内的道路，属于业主共有。建筑区划内的绿地，属于业主共有。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有”。同时依据《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第三条规定，“建筑区划内的土地，依法由业主共同享有建设用地使用权，但属于业主专有的整栋建筑物的规划占地或者城镇公共道路、绿地占地除外”。上述条款以法律及司法解释的形式明确了“小区内的绿地和道路等公共土地”均系小区内的全体业主共有。如果政府欲拆除社区围墙，就意味着社区内道路的属性及相应土地产权性质将发生权属变化。而近日，最高人民法院民一庭庭长程新文在回答“拆除社区围墙是否违背《物权法》”的问题时，只是强调司法机关将对拆除社区围墙可能涉及的相关主体的权益的影响、协调和保护，加强调研，及时研判，却并未给出正面的答复。由此可见，根据目前法律法规，拆除社区围墙必然涉及业主的共同利益，此种利益的博弈与调整，仍然需要法定机关通过法律法规的形式给予明晰，为拆除社区围墙提供直接的法定依据。

据此，在现行的法律体系下，如果政府要拆除社区围墙，最有可能实施以下两种模式。其一，以政府的名义和小区业主委员会签订地役权合同，即所谓的“地役权模式”。根据《物权法》第一百五十六条规定，“地役权人有权按照合同约定，利用他人的不动产，以提高自己的不动产的效益”。鉴于小区内的公共土地属于小区内的全体业主共有，而小区外的公共道路属于政府所有。如果政府需要利用小区内的公共土地来进行公共通行，则属于“提高自己不动产效益的行为”范畴，政府可以依据《物权法》第一百五十六条规定与小区内的全体业主签订“地役权合同”，并向小区内的全体业主支付一定的费用。其二，政府征收模式。根据《中华人民共和国土地管理法》（下称：《土地管理法》）第五十八条规定，“为公共利益的需要和为实施城市规划对旧城区进行改造的，需要调整土地的，可以收回土地使用权”。另根据《物权法》第四十二条规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。故政府可以依据上述条款，对需要使用的小区内的公共道路进行依法征收，以便于后续的拆墙行为。

然而，上述两种模式均面临法律程序的难题。一方面，无论政府最终采取哪一种模式，“小区内的业主是否同意”均是必经程序之一。根据《中华人民共和国征收拆迁补偿条例》（下称：《征收条例》）第十一条、第十四条，及《物权法》第七十六条之规定，“对于建筑区内重大事项，应由全体业主共同决定，并取得应当经专有部分建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。如果在大部分业主不同意的情况下，政府需要采取听证会的形式来听取意见，并根据听证会的情况修改方案”。此外，存在利害关系的业主或者业主委员会的代表亦可通過行政复议或者行政诉讼的救济途径进行维权。这就从法律程序上给拆墙增加了一定的障碍。另一方面，如何计算“政府应向小区内业主的支付费用”也是一道成本预算方面的难题。拆除社区围墙并不是简单的打开道路，涉及公共安全、小区环境、物业费、小区楼道及设施的改造，甚至还会影响小区内房屋本身的价值，因此对于合同金额或者征收费用的计算必须考虑到各种相关因素，不能简单地计算土地价值，这亦给政府拆除社区围墙增加了大量的成本预算。

当然，《若干意见》只是中共中央对未来我国城市建设的规划提出的纲领性文件，是政府的政策性文件。因此，在依法治国的大背景下，《若干意见》的细化与实施必须严格遵循即时的法律法规的规定，恪守法治先行的理念。诚如著名法学家、中国法学会副会长张文显所言，“改革不能以牺牲法制的尊严、统一和权威为代价”，指出“凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行；有的重要改革措施，需要得到法律授权的，要按法定程序进行，不得超前推进，防止违反宪法法律的‘改革对宪法法律秩序造成严重冲击，避免违法改革对法治造成‘破窗效应。”因此，即便拆墙，也须依法拆墙，严格按照目前法定程序进行，并应充分尊重小区业主的意愿和利益。这样才能真正畅通民意，拆除人们生活方式中那一道无形的墙！

编辑：黄灵 yeshzhwu@foxmail.com