土地储备法律制度研究

摘要：实践证明，土地储备制度作为调控土地和房地产市场不可或缺的重要制度，其改革方向的正确性是不容质疑的，只能在深化相关制度改革中进一步兴其利、除其弊。为此我们有必要依据土地储备制度发展的现状，参照相关制度完善措施，对现存问题进行剖析总结，提出完善土地储备制度的建议。

关键词：土地储备；法律制度；完善

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）03-0055-01

我国房地产制度主要包括一级市场制度、二级市场制度和三级市场制度，其中一级市场主要是指国家垄断市场，市政府出让国有土地使用权的市场，即是指国家和房地产开发商的单方面的出让市场。一级市场制度的主要内容包括土地出让制度、土地储备制度、征收制度、土地年租制度、土地划拨制度。本文主要对土地储备制度存在的问题和完善措施进行分析和总结。

一、土地储备制度概述

土地储备制度是指由政府按照法定程序，运用市场机制，按照土地利用总体你规划和城市总体规划，通过收回、收购、置换和征收等方式取得土地，直接进行前期开发后储备，并以公开招标、拍卖方式按需供应土地，调控各类建设用地需求的制度。建立土地储备制度是地方政府为促进城市土地集约利用而进行的积极探索，是地方政府在经历了土地市场跌宕起伏后，顺应土地制度和市场基本规律，配置土地资源的制度创新。土地储备制度经过十几年的发展，其主流工作的内容已基本稳定，土地储备制度的建立，增强了政府调控土地市场的能力，促进了土地市场的发育，促进了土地节约集约利用。土地储备制度在我国拥有极其重要的地位，直接关系到地方政府的财政利益。①

具体而言，土地土地储备制度的特征主要表现为：一是我国土地储备机构具有特定性，土地储备的具体工作由土地储备机构来实施，即是由法规明确授权，独立的带有事业单位性质的法人组织，可以独立行使职权并且承担相应责任。二是土地储备范围具有法定性，相关法律法规明确规定了其范围，具体包括：依法收回的国有土地；行使优先购买权取得的土地；收购的土地；已办理农用地的转用、土地征收批准手续而取得的土地；其他依法取得的土地。三是土地储备运作具有一体性，土地储备制度的运作包括土地收购取得、储备、出让三个环节，它们通过产权、资金的流转互相联系，形成了土地收购，土地储备，土地供应循环机制。

二、我国土地储备制度存在的问题

首先，从立法层面而言，我国土地储备法律层级较低，目前我国的土地储备法律制度的主要内容是国土资源部制定的《土地储备管理办法》，从法律层级上来说，仅仅是部门规章。其效力层级太低，不足以指导全国性的土地储备工作，仅仅依靠一部国土资源部的部门规章，难以有效处理土地储备这一关系到国家经济发展的重要基本问题。为此，我们应该制定更高层级的立法。与此同时，我国土地储备现行立法内容规定也较为分散，各种政策、规章之间的冲突较多，缺乏统一性。土地储备的探索和推行，具体以地方政府为主，在内容上存在差异。②

其次，监督管理土地储备机构的机制缺乏。法律法规本身就赋予了土地储备机构不少“实权”，而对其职责和义务的规定又较为模糊和原则性，因此在这种情况下，制度制约的缺失必然会导致权力的滥用。于是对土地储备机构实施严格的监管是势在必行的。但是我国对土地储备机构及其上级单位的监管却十分匮乏。主要表现如下两个方面：一是内部监管缺少有效制约，二是监管标准缺失。

最后，现有的集体所有制难以保障农民的权利。主要表现为：一是我国集体土地的流转在现有法律框架下，只能对土地承包经营权在不改变农用地性质的前提下，进行转包、出租、互换等等方式的流转。二是在政府征收时，也是以集体为单位与政府进行补偿协商，个体农民在协商过程中几乎不可能有发言权，无法通过合同制度有效维护自己的利益。

三、我国土地储备制度的完善

第一，应当提高土地储备的立法层级，统一立法规范。这就要求由更高级别的立法主体来制定相关的法律法规，将其作为土地使用和管理制度的一项重要内容，纳入土地使用和管理法律规范之中，实行统一的土地储备供应制度。此外对于比较抽象，不具有可操作性的规定要进行详细规定，更具有实际操作性，要严格监督管理土地储备机构的各种行为，也要注意各种法律法规之间的一致性与协调性，必须避免它们相互之间发生冲突。

第二，应当建立更加严格的土地监管机制。土地储备是一种行政行为，如果缺乏有效的监督制度，那么这种权利会不受控制的被加以滥用。所以，建立土地储备的监督管理机构和监督管理措施是有其重要意义的。首先是对土地储备主体的权力进行监督。具体要求主要包括两个方面，一是要引入针对国土系统的专职监管部门，二是要引入民主监督的机制，如土地储备机构在制定土地储备计划之后可以召开听证会，听取市民代表的建议等。③其次是要构建土地储备行为的绩效评价体系。最后，还要构建土地储备的定期公示制度，切实保障制度透明化、公正化。

第三，应当保障集体所有制土地主体的权益。城乡土地二元制度是一个历史性问题，并不是一朝一夕便可以改变的，因此，我们应当在这一制度存在的基础之上，另辟蹊径，从而更好的保障集体所有制土地主体的权益。首先，应当建立农村土地流转中介机构，将闲置的土地承包经营权出让，即避免了在农用地征地中必须面对政府的问题。其次，应当在土地储备中扩大民众参与，保障农民在征地过程中的话语权，这对于保障其合法权益具有举足轻重的意义。

结语

我国土地市场的政府主导性特征是显而易见的，针对目前土地市场存在的一系列问题，我们必须加紧步伐，将问题逐个击破，不断提出完善的举措，从而更好的保障我国相关土地制度的制定与落实。总而言之，我国土地制度，尤其是土地储备制度尚存在问题，完善改革任重道远。

注释：

①刘国有.土地储备法律制度研究[D].哈尔滨工程大学，2011. P8-9

②喻霞.论我国土地储备法律制度的完善[D].西南交通大学，2013. P36-37

③李芸.我国土地储备法律制度的完善[J]. 商业文化（上半月）.2011.07.12. P12

参考文献：

[1]高飞：《集体土地所有权主体制度研究》法律出版社2012年版。

[2]陆国飞：“从征收的“回归”看土地储备的法律命运”，载《中国不动产法研究》2012年第1期。

[3]崔建远：“土地储备制度及其实践之评析”，载《国家行政学院学报》2011年第2期。

作者简介：李泽阳（1991年—），女，汉族，河北省廊坊市人，现为西北政法大学2014级经济法学硕士研究生。