视听内容规制的新困境：公共性与商业化的重构

郎劲松　樊攀

摘要近年国家对视听内容的规制逐渐从传统电视领域拓展至互联网领域。本文通过对近年来国家广电总局针对视听内容领域规制方式和政策取向的分析，发现这实际体现出的是国家规制与传媒市场化之间的张力不断强化，而实现两个领域管控的并轨，注重传媒公共性，探索传媒法治化应成为当前视听内容规制的新思路。

关键词视听内容；公共性；商业化；法治化

中图分类号G220文献标识码A

作者简介郎劲松，中国传媒大学新闻学院教授、博士生导师，北京100024；樊攀，中国传媒大学新闻学院硕士研究生，北京100024

中国互联网从1994年发展至今，网络文艺逐渐从无到有再到兴盛，从边缘走向中心。2015年9月11日，中共中央政治局会议审议通过了《关于繁荣发展社会主义文艺的意见》，明确提出“大力发展网络文艺”，这是继去年习近平主持召开的文艺工作座谈会邀请网络作家参会之后，网络文艺再次成为执政党文化政策的焦点。网络文艺囊括了网络文学、网络视听节目等内容和形式，一方面网络文学被改编为电视剧和电影，并获得关注度和口碑的案例比比皆是。另一方面，网络自制节目越来越受到网络市场的青睐，而《蜀山战绩》、《无心法师》等电视剧“先网后台”的播出形式更表明传统电视台靠剧赢收视率的风光不再，视听节目从生产、流通到消费都发生了巨变。在这一过程中，国家的规制作为电视内容生产场域中的关键元素，与资本的利益诉求与竞争、视听节目制造者的扩张之间的互动和关系也发生了转变，这给国家在视听节目的监管与治理上提出了新难题。

文森特·莫斯可曾经指出传播政治经济学的研究主要包括三个领域：传媒的商品化、空间化和结构化问题。麦克切斯尼也总结说马克思主义之所以成为批判传播学的基础，就在于其对文化工业的资本流动、商品拜物教、意识形态控制等问题进行批判分析。所以，本文通过检视并梳理近年来国家对视听媒体规制的变化，分析国家在调控视听节目过程中是如何与场域中的其他要素完成对话、协商和调控的，从而厘清中国视听媒体领域中，政治力量与商业力量以及作为拥有自身诉求的视听媒体（尤其是互联网媒体）之间的博弈逻辑。由于视听内容监管单位为国家新闻出版广播电影电视总局，所以，本文以新闻出版广电总局（下文统一使用“广电总局”进行表述）对视听内容和渠道的规制为主要分析范畴。

一、我国对传媒视听内容的规制方式与政策取向

从总体上看，国家对视听节目的引导、监督和管理主要通过三种方式来完成：“一是实行制作许可证制度，二是进行审批规划，三是实行发行播出审查制”。尽管党和国家的媒体掌握着时事政治类新闻的制作与报道，但私有资本、海外资本开始进入到娱乐节目制作、电视剧制作、广告等领域，因此本文主要以非新闻时政类视听内容的规制为主要研究对象。

（一）近年来国家对省级卫视视听内容的规制

1980年代起，中国电视开启了企业化管理的道路，1990年代中央电视台率先开始了市场化的改革，在人才和广告领域展开市场化探索。1990年代末，各省级广电机构建立起了综合性的卫星频道，并形成全国覆盖。“从诞生之日起，电视便从制度和指导思想上融入了作为党的宣传喉舌的既有媒体体系”，由于强烈的意识形态属性，国家在行政管理和行业发展上的管控明显，“事业化管理，企业化经营”成为了中国电视媒体的主要运营特征。在国家减少经费支持的情况之下，商业化运作和广告收入成为电视台发展的关键。

从2004年起国家对“快男”、“超女”多方面的规制，以及此后对婚恋节目的规制都说明国家在防止节目内容的低俗、庸俗和媚俗。由于省级卫视竞争扩张加剧，一家创新，多家模仿的情况反复出现，引发电视媒体的无序竞争和观众反感。2011年10月广电总局下发了《关于进一步加强电视上星综合频道节目管理的意见》，诸多娱乐节目都受到了限制。直到浙江卫视在2012年7月推出了《中国好声音》，开启综艺节目“大片时代”，推动内容制作升级换代。这档节目从选秀、造星到演唱会的“生产流水线”式的节目制作流程，使制作投资方和播出平台不仅获得了商业成功，还通过塑造学员关于“梦想”的故事，在政治上获得肯定，被认为是在加强播出监管之后所收获的“健康向上、内容新颖、形式活泼的优秀广播电视节目”。此后，关于“爱”、“陪伴”、“梦想”等充满正面意义的词汇和隐喻的真人秀节目充斥荧屏。2013年湖南卫视《我是歌手》的成功推出，导致包括央视在内的各电视台再一次掀起了明星歌唱真人秀的同质化竞争，广电总局再次对歌唱类节目的播出时间、播出数量等具体指标进行了相应监管和调控。

同样的逻辑也应用于对电视剧的规制，电视剧同样需要遵循事前审批和事后审查机制。从1990年代开始，体制内、民营、非媒体事业单位等都可以投资电视剧的生产，电视剧生产的低门槛性使得电视剧总产量在2012年达到了最高峰一17000集。数量的增加并非意味着所有的电视剧都能够取得商业上的成功，由于“竞争者过多、人行门槛过低带来的产能严重过剩以及随之而来的产品价格过低”，总局需要通过对电视剧播出的调控，来缓解这种局面，省级卫视电视剧播出从2005年的“一剧四星”，再到2015年初实施的“一剧两星”，政府对电视剧市场再次进行总量调控和播出规制。

重大纪念日时，总局会下发通知播放“主旋律”电视剧，试图在电视台商业化发展的同时完成意识形态的维护。同时，总局还根据特定时期的负面事件作出相应的内容上的制约，这种限制的效果是立竿见影的，但也很难具有长效性，在市场和商业利益的驱动下，电视内容仍存在同质化、娱乐化等问题。同样的规制方式也被应用于电视广告上，广电总局通过禁播部分广告和限制播出时间等方式对广告市场进行规范。

（二）国家对互联网视听内容的规制

1998年，我国开始鼓励和扶持传统广播电台、电视台发展互联网的音视频业务，出台了相应的保护政策。但受到带宽和技术的限制，互联网视听节目发展速度较慢。2003年，国新办和信息产业部联合下发了《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》，要求非新闻单位建立的综合性网站不得登载自行采写的新闻和其他来源的新闻，使商业门户网站以音视频的访谈节目为突破，随着“播客”等互联网音视频传播新技术的出现，互联网的音视频传播迅猛发展。

2004年总局出台了《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》，对视听节目和网络视听节目做出明确界定，要求网络视听节目制播同样遵循严格的许可证制度。2007年，总局下发《互联网视听节目服务管理规定》，成为当前对互联网视听节目规制的主要参考依据。在这一文件的基础上，2012年，广电总局制定了《关于进一步加强网络剧、微电影等网络视听节目管理的通知》，赋予了互联网视听节目服务单位自审自播的权限和责任，提出了“谁办网谁负责”的原则，完成对这些内容的自我审核。

国家互联网信息办公室、文化部、公安部、国家新闻出版广电总局等多部门多次联合对网络视频有害信息专项清理整治。然而，充满性暗示和描述性关系的网络视频仍会出现在一些视频播出平台，色情视频网站依旧屡禁不绝，互联网的海量信息给传统的内容审查方式带来了严峻的挑战。

二、电视视听内容的规制：道德之名和利益平衡

伴随电视台的市场化改革和制播分离过程，国家不断对电视视听节目内容进行规制。国家规制与传媒市场化之间形成某种纽带关系，一方面承认电视台的商品化发展，另一方面也对商品化与意识形态相矛盾之处进行严格监管。对电视视听节目规制的逻辑是，收视率不是成功的唯一标志，更关键的是获得官方的认可。党和国家通过资质审批许可和内容审查相结合的形式，改变了“由于市场环境不断变化，国家政治难以实现对传媒市场有效控制的情况”。

国家“四级办台”和“属地管理”的方针和原则，保证了电视作为重要的意识形态工具，能够及时接收并完成国家的命令和规制。但由于广电规制权力的下放，地方利益的区隔，以及国家规制政策中具有较强的协商性，各地方是否按照规制行事，如何按照规制的要求行事都成了问题。中央级媒体拥有地方媒体所不具备的政治资源优势，地方电视台的政治资本往往被国家规制所限制，因此，只能通过经济资本获得突破。央视凭借新闻节目、春晚、大型体育赛事等领域的绝对话语权，获得了巨额经济利润。地方卫视在缺乏央视丰厚政治资源和专业资源的情况下，着力商业化和市场化来弥补劣势。面对有限的受众、有限的节目资源，卫视频道突破战中，湖南、江苏、浙江等突出重围，在娱乐节目制作播出和电视剧播出上形成优势，占据较大市场份额和品牌价值。针对省级卫视的冲击，以及商业化竞争的压力，央视不得不参与到娱乐节目竞争中，甚至与湖南卫视联合播出电视剧，将许多具有政治性和教化性的要素以“社会公益”等形式融入到娱乐节目中，试图获得商业性和公益性的平衡。2003年以来，国家陆续发起了“净化荧屏”、“反三俗”和“限娱令”等监管行动。不论是以保护未成年人为缘由，还是为了维护社会主义核心价值观，国家对视听内容规制最主要的出发点是以维护道德的名义。传媒竞争的过度市场化和电视内容的过度娱乐化，“草根狂欢”最直观的影响就是对主流价值观形成挑战，带来“道德危机”。

另一方面，随着市场化和全球化的推进，视听行业不可避免地受到海外意识形态的影响，境外影视剧作为最重要的内容之一，一直受到严格的管制和要求。从1994年起，广电总局就从购买数量、播放比例等方面对电视台引进海外剧集进行规制，2000年和2012年又作了进一步调整，海外剧的引进更为严格。总局对电视台海外剧引进愈来愈严格的规制，给商业视频网站通过大量引进海外版权获取巨额利润带来机会。2014年广电总局着手对网络平台传播的境外影视剧进行规制，要求从2015年4月1日起播放平台需要先取得相并许可证，并实行先审后播，属地管理，不能与海外同步直播。出于保护民族电视剧产业的发展和强化国家的意识形态的目的，国家对海外剧的引进规制趋于严格。但在全球媒介自由化和全球化的大趋势之下，海外资本以各种形式渗透到中国的传媒领域。目前在国际上推广的节目模式都远离了严肃的政治，形式上达到了“去政治化”和“去文化化”的效果，尽管经过了本土化改造和生产，但“全球化只是改变了资本主义运作的形式，其实质仍是不断的财富积累和资本增殖，跨国媒介资本正是通过文化差异进人到地方社会之中”。面对电视台和视频网站引进海外节目版权，我国的规制政策已经趋紧。

总体来看，国家规制的难度在加大。对视听内容的规制表现出从宏观走向微观，从总量控制转向更为具体的把控，既要以道德名义发布规制，又要注重维护传媒内容生产场域中的各个要素之间的利益平衡，包括维护中央和地方的利益关系，以及妥善处理全球化所带来的对意识形态建设的冲击。

三、互联网视听内容的规制：电视逻辑的延伸与控制的失效

目前，国家对互联网视听内容的规制在逻辑上沿用的仍旧是电视内容规制的逻辑。广电总局监管互联网视听领域的逻辑是“信息一通讯部门不仅对传统的媒体（例如广播和电视）有着巨大的影响，而且它对中国共产党的宣传和国家利益也是非常重要的……以便在宣传领域和国家安全领域为共产党政权的利益服务”。“互联网+”时代，国家对互联网的发展更多看重的是其背后的经济效益，当前对互联网视听节目的规制要宽松于传统电视。但出于意识形态因素的考虑，将事前审批和事后审查用于对互联网视听节目平台，又是希望将传统电视规制与市场化之间的关系延伸至互联网平台，这种平衡性考验着管理智慧。

对于商业视频网站而言，资本和利润是其追逐的主要目标，这些视频网站没有广电管理部门和广播电台、电视台之间的行政关系。因此，在将“互联网电视播出的内容与传统电视播出的内容审核标准一致，管理尺度一致”的同时，也需清醒意识到，如果互联网监管体制以传统媒体作为参照系，恐难达到规制的目标。除了内容审核标准具有延伸性之外，国家对互联网视听内容的规制还延续了“属地管控”的方式，然而，互联网通过一个共享网络来实现资源的分享和言论的表达，并不具备广播电视在频谱上“稀缺性”的特征，按照属地的原则国家对许可证能够进行有效控制，却不能够保证互联网视听内容的质量。目前内容道德性、法律性和意识形态保证更多依靠的是网络的自我审查，但这种审查在一定程度上，仅是私有资本在国家权力控制之下的妥协。

在商业视频网站通过商业化和市场化的运作迅速发展时，以“媒介融合”、“三网融合”等为目标，传统广播电视开始大力拓展在互联网领域的发展。国家在“互联网媒体属性越来越强，网上媒体管理和产业管理远远跟不上形势发展变化”的情况之下，迫切需要在互联网领域拓展，实现“占领信息传播制高点”的目标。作为广电总局直属单位的中央电视台仓Ⅱ办了中国网络电视台，湖南卫视在获得20多亿的投融资之后开发芒果Tv和芒果游戏等商业产品。广电总局也在《互联网视听节目服务管理规定》中明确提出“鼓励国有战略投资者投资互联网视听节目服务企业”。这说明国家在互联网视听节目发展中，更加注重国家资本的发展和扩张。

“国家既是市场的参与者，又是市场的调控者”，政府一方面对各地方卫视的商业化采用行政性法规调节，另一方面，面对巨大的私有资本商业化冲击时，国家又通过规制来保障传统媒体的利益。在中国，只有部分省级以上电视台才有互联网电视的集成服务牌照，只有省级以上广电机构才可以申请内容服务牌照。这种规制逻辑同样也存在于国家对电视剧制作许可证的管理领域，这导致了具有政府背景的媒体企业和完全商业企业在竞争中处于不平等的竞争状态，这种规则的不平等性极容易产生媒介寻租、公权滥用的情况。互联网原本产生于市场经济的环境中，市场竞争的环境中，具有传统媒体背景的视频网站不如完全商业性的网站。当传统媒体和新媒体被同时置于同样的环境中时，“传统媒体完成了其垄断和再封建化的过程，导致了传统媒体在政治上的失败”，严格科层制下的媒体管理难以寻找到活力和动力。商业视频网站迅速发展，网络草根民主得以崛起。人人都能够以原创的形式上传自己的视频，记录周围生活的负面事件，表达自己心中对于社会转型和发展的不满，即使有严密的互联网审查体系之下，也往往能够以暗喻、讽刺等形式成功突围。

四、视听内容规制的新困境：公共性与商业化的重构

不论是广电总局的规制，还是各家电视台的实践都在试图达成公共性与商业化的平衡，这种平衡的本质是将市场和资本的力量满足于国家的政治和意识形态的要求，从而实现资本利益的有效化，甚至最大化，同时国家的意识形态传播也得以有效保证。国家之所以鼓励媒介的市场化改革，也是希望借助市场的力量推行国家意识形态。但“今天的国家民族主义需要市场赎买了，一方面意识形态必须建筑在市场上看它值多少钱，另一方面对意识形态话语权的垄断和追逐直接转换成对市场的占有，市场的背后是风云变幻的新的国家意识形态的途径，抢占不同的意识形态山头成为市场经济的体现”。

这样的关系随着互联网视听节目的崛起在不断被挑战。国家对互联网视听节目的规制和对电视节目规制之间的的差异对待，最终会使得市场以“用脚投票”的形式，将更多资源投放于管控更小的互联网平台，原本财力、资源和发展空间都不如互联网的电视台，在与视频网站的竞争中，电视台会愈发处于劣势。政治力量依托垄断稀缺频谱性所获得的优势被互联网平台所打破，拥有雄厚资本的互联网企业掌握了强大的话语权，互联网上视听节目的形式和内容相比传统电视有了时间和空间上的重大突破，广电总局在面对互联网视听节目时，其规制范围和规制力量都受到了较大的掣肘，最终，传统电视台衍生的互联网视听企业竞争力较弱，以“道德”名义所展开的管控在互联网上面临失效。

而无论是传统电视视听节目，还是形式不断突破创新的互联网视听节目，广电总局对他们当前的规制逻辑都受市场和商业的牵动，并未真正触及底层和弱势群体的真切利益。当前社会分化不断加剧，贫富差距加大，社会各类危机频繁出现，当前电视台的广告投放和娱乐节目的主要对象都并非穷人和边远地区的人，因为这些人不能养活媒体。“这几年很多中央级媒体的传播内容，尤其是新媒体传播内容在文化品位和政治思想上对都市商业阶层和自领阶层的明显偏斜”，当贫富差距、性别平等问题摆在我们面前时，娱乐往往用“爱”、“公益”等词汇和形式消解了现实中存在的矛盾，“在一个日益恶化的极不平等的体系中，娱乐……将人们导离政治，并生成一种有利于保持现状的政治冷漠”但“经济资本与社会资本对传统意识形态消解的可能性的增加，恰恰背离了政府鼓励媒介商业化的最初目的”，而这就是视听节目规制的新困境。

但同时，这也是国家视听内容规制方向转变的一个契机。面对互联网所带来的产业变革的冲击，“企业化经营，事业化管理”的广电体制已经难以保证其政府意识形态的有效维系，广电总局对电视台和互联网的规制的差异激发了互联网更为快速的发展，这也对广电总局如何平衡两个平台之间的关系，调整规制的逻辑提出了挑战，也成为电视台播出内容得以放宽的一个契机。而要解决这些问题，需要的不仅是产业和战略布局上的调整，还有国家规制逻辑的转化，最终的目的，是要实现公共性与商业性关系的平衡与重构。