浅析政府采购绩效与反腐败之间的冲突

张峰　徐波霞

【摘要】我国政府采购目标主要是提高政府采购的效绩效、预防采购腐败。然而在实际执行中，政府采购存在绩效低和腐败双重问题，分析我国政府采购绩效低和腐败的现状，探究政府采购绩效与反腐败冲突原因，以及如何提高政府采购的绩效和预防腐败显得更为重要和紧迫。

【关键词】政府采购绩效 反腐败

政府采购绩效与反腐败存在四个方面的关系，一是提高采购绩效，增强反腐败，这是政府采购制度的基本目标，也是理想状态；二是提高采购绩效，削弱反腐败，如果提高采购绩效，需要简化采购程序，使政府采购缺少相关制度和程序约束，削弱反腐败；三是降低采购绩效，增强反腐败，通过对采购规范和约束，增强反腐败，降低采购绩效；四是降低采购绩效，削弱反腐败。目前，我国政府采购绩效与反腐败之间的关系是第四种关系，采购绩效降低，腐败问题没有有效解决，即存在采购绩效低与腐败双重问题。

一、政府采购绩效与反腐败冲突原因

（一）政府采购绩效与反腐败目标上冲突

提高政府采购的绩效和促进廉政建设是政府采购的基本目标，也就是追求政府采购领域的绩效与公平及其二者之间的平衡。

我国政府采购在实践中即没有使采购绩效的提高，也没有使政府采购得到有效的控制，反而出现绩效低和腐败双重问题。根据新制度经济学的观点，制度的运行需要一定交易成本，因为一些制度存在摩擦或冲突。政府采购绩效与反腐败冲突，从政府采购制度本生来看，一是为了达到反腐败目标，需要设置和执行一些列细致的采购程序和执行环节，这样就会使采购的交易成本增加，导致采购绩效的降低，如果而过分强调绩效优先原则，简化工作流程，减少规章制度的约束，可能会降低反腐败的效应。二是政府作为市场采购主体必须尊重市场经济规律，同时，又要实现公共利益最大化。政府采购人作为市场交易主体，必须最大限度地实现自己的利益，这与实现公共利益和反腐败目标相冲突。从政府采购法律体系来看，都对实现政府采购绩效与反腐败的功能给予肯定，但是《政府采购法》与《招投标法》在具体的程序、适用范围等方面存在不一致或重突，甚至相关部门规章制度之间也存在不一致或重突，法律规章之外的政策还占据很大部分，并在政府采购领域发挥重要作用，这些政策在实际运用过程中有很大的灵活性和操作空间，这都导致政府采购绩效与反腐败目标难以实现，并存在的冲突的问题。

（二）市场化程度不高、政府干预经济过多

我国市场经济发育不完全，还处于由市场经济建立初期。一是市场经济的滞后，使政府权力与市场界限不清，政府过多的干预经济，甚至完全取代市场行为，市场不能传递有效信息、不能有效发挥资源配置的作用。政府作为政府采购管理主体，又是政府采购市场主体，政府官员既制定政府采购规则制度，又要参与政府采购实际操作，而且有些规则是不公开和不透明，成为腐败滋生沃土。政府官员利用权力对政府采购市场干预，给个人或部门带来巨大经济收益，导致政府采购腐败加剧，腐败问题带来政府采购绩效的降低。二是在我国是“熟人社会”，人情关系等非正式制度取替了法律，面子掩盖了规则，公平与正义的天平向与关系方面，与之相比，先天不足的规则、制度在社会中的作用更加弱化。政府采购在实际运行中制度规则被人情关系所替代，损害社会公共利益，政府采购绩效偏低，甚至腐败盛行，降低政府采购制度反腐败的效能。三是我国非正式制度约束与市场经济存在矛盾，非正式制度存在导致政府采购制度执行软化甚至扭曲。中央及地方各级针对提高政府采购绩效和反腐败的制度制定得并不少，然而政府采购仍然存在绩效低与腐败双重问题，就是因为政府采购制度执行不力，贯彻变味。政府采购制度在实际操作过程中没有很好的贯彻执行，使制度失去威严和没有很好的发挥效力，政府采购绩效和腐败等问题接踵而来。

（三）腐败是政府采购绩效低的根源

我国政府采购提高绩效和反腐败目标都未实现，反而出现政府采购绩效低和腐败严重的状况。腐败与政府采购绩效存在高度负相关关系，政府采购腐败程度越严重，政府采购绩效越发挥不了应有的作用。政府采购过程中的腐败行为使政府采购付出高昂的交易费用，因为隐藏腐败行为、关于贿赂官员的讨价还价、寻找同谋、预防和监督腐败行为等，都需要付出相应的成本等。当正常的政府采购与权力腐败紧密联系在一起时，必然带来绩效的损失，制约绩效的发挥，大大增大了绩效成本。因此，腐败是政府低效率的根源，它诱使政府机构人为的设置各种障碍，追求短期效应，使得长期经济增长陷入泥沼。因此，腐败是危害政府采购绩效的根源，提高政府采购绩效在一定层面上可以遏制腐败。

二、政府采购绩效与反腐败冲突表现

（一）政府采购制度制约腐败发生，而降低采购效率

设立专门的采购部门，制定严格的采购计划，通过建立多方位的监督机制，包括财政部门、审计部门和供应商等对政府采购进行多方面的监督约束，有利于遏制采购过程中的幕后交易、权钱交易以及暗箱操作等腐败问题产生。以公平、公开的原则引入竞争机制，使政府的行政行为透明化，所有的采购活动必须在阳光下运作，同时接受来自财政、审计、供应商和公众的多重监督，将腐败拦阻在第一道门槛之外，源头防腐。

一是从制度上建立反腐败的机制：由于在分散采购环节，没有相关规章制度的约束，为幕后交易行为的发生提供了可能性，分散采购成为滋生腐败行为的温床。而政府采购制度从制度上规范了政府采购行为，并对采购过程进行全面监督。政府以身作则以自己的行为影响整个市场竞争的有序进行；而且，政府采购整个过程都要求参与方按照现代竞争规范的，凭借自己的企业的实力、产品质量、服务信誉等优势，通过竞争来赢得采购合同，为政府采购公平竞争创造了公平环境，在制度上也规范了企业的竞争行为。二是根据国际惯例，政府采购管理部门可以对供应商的高层管理人员进行特定的监督管理，如设置一定的限制条件，把一些不遵纪守法的供应商排除在政府采购之外。我国政府采购制度应学习和借鉴这一国际惯例，使政府采购制度能够有效地规范和约束企业行为，预防企业通过行贿等手段获取政府采购合同，从源头上预防采购腐败的发生。

而权力制衡的原则制约了效率的提高，而部门和职能的交叉重叠降低了政府采购的决策效率和执行效果，降低了政府采购绩效。同时，政府采购制度的建立必然要设定和执行繁琐细致的程序和环节，这就意味着政府采购程序的增加，延长政府采购作业程序增加了政府采购交易成本，使政府采购绩效降低。所以建立政府采购制度在遏制腐败行为的同时付牺牲了一定的采购效率的代价。

（二）强调绩效优先原则，容易滋生腐败

为提高采购绩效，需要简化相关程序，而缺少相关的制度和程序约束，采购人对政府采购的支持和配合程度往往取决于个人觉悟而非制度。在我国政府采购制度对采购人约束规定很少或者不细致，对采购人没有强制措施，更多是依赖采购人的自觉行动，采购人的违规操作引起后果几乎为零，其弊病日趋突显。一是巧立名目，规避采购。采购人出于种种原因，巧立名目，或将需要采购的项目（货物或服务）进行分块切割，使其达不到公开招标的条件，或故意延误招标时间，使在规定的招标时间内用公开招标无法达到采购的要求，最终只能采取其他方式进行采购，从而避开政府集中采购。其做法与政府采购制度发展趋势相违背，而且由于受政府采购程序不规范的制约，在具体采购过程中增加采购成本。二是违规采购，排斥监督。采购人违反政府采购制度规定，未经政府采购主管部门的批准，自行组织采购，并通过自行设置采购条件或限制具有采购资格供应商参与采购，或以采购商品具有特殊性为由，违规采用单一来源方式采购。排除监管部门的采购行为不但损害政府公平、公正、公开的形象，也容易让权力腐败有可乘之机，即使采购人的初衷是好的，也免不了有暗箱操作之嫌。三是随意变更采购合同。某些具体采购过程中，不按照采购制度依法采购，签订采购合同后，由于缺乏契约意识，擅自变更采购合同，或随意增加采购条款，有的故意拖延采购付款时间，对供应商进行刁难。

（三）腐败损害政府采购公正，降低采购绩效

我国政府是经济中一个首要的和最重要的参与者，我国最大的经济组织也是政治组织，政治组织与经济组织相互缠绞在一起。我国政府是强势政府，国家和政府权力过大并且没有受到制约，政府通过赋予官员或组织一定的特权和政策红利， 获取在权力之外无法获得的一切有价值的资源。当政府超越权力的边界，甚至为了增加寻租的机会而以加强监管的名义不断增加审批项目，那么会进一步加剧公共利益和个人之间已经模糊的界限，经常出现公共利益被以个体利益或是部门利益取取代的现象。

我国政府采购制度的立法由国家发展和改革委与财政部主导，前者通过扩张其对重点和重大项目监管的权力而主导《招标投标法》的制定，后者则以与国际接轨为由强调招标投标仅属政府采购方式主要方式之一，争得《政府采购法》立法主导权。发改委主导的《招标投标法》将招标投标的审批、争端处理、监督等权力囊括到国家发改委手中，而财政部主导的《政府采购法》则将政府采购有关审批、争议解决、监督等权力赋予财政部。4窗体顶端

由行政机关主导的立法模式不是主动去承担责任，而是通过对立法权的掌握和行施，不断巩固和扩大部门权力，强化部门利益。如果在采购立法中忽略了招标主体之间的不同利益需求和表达，在采购权的机构考虑上过分侧重监督检查而没有对采购当事人之间进行制约，那么最终的政策倾向会偏重于某一利益集团，带来采购制度的不公平、不公正，由于制度在执行中变形，政府采购不能发挥调高绩效优势，反而导致绩效降低。

有的地方由政府的决策者来决定政府采购政策方案，这种不科学的决策方式直接受到管理者行为，特别是当权者行为的影响一些地方政府和部门为了自身利益，以实现宏观经济调控为借口，进行一些不符合客观实际的政府采购，导致政府采购财政资金的低效使用或浪费，并滋生各种腐败行为，地方政府或一些利益集团则从中获益，他们极力怂恿甚至左右政府的投资决策行为，这又形成了恶性循环，导致地方政府的政府采购支出进一步畸形增长，形成了不健康的恶性循环机制，最终损害的是纳税人的根本利益。由此可见，腐败问题导致一些政府采购支出不合理的，损害政府采购的公正原则，有必要对其进行控制和约束。

有的地方政府受利益集团的左右，成为一些特殊利益集团牟利的工具。有一些大的供应商为了排挤和限制其他小规模供应商进入政府采购，过分强调了行业规模的重要地位，为了本地区保护，本地供应商限制外地供应商。这种地方性的保护政策实际上具有歧视性和排他性，限制了外地的供应商进入本地市场，形成了本地企业的垄断，没有发挥政府采购的功能。

总之，我们常常面临政府采购存在绩效低和腐败双重问题，这些问题并未因政府采购制度的推进和政府采购方式的推广而有效缓解和消除。探究政府采购绩效与反腐败在理论上存在冲突的根源和表现仅仅迈出了防止腐败的第一步，如何建立健全相关机制以避免权力凌驾于制度之上，还亟待进一步的探究。

参考文献

[1]安春静.《我国政府采购制度的研究》.北京交通大学，2007年.

[2]敖铭.《从“政府采购第一案”看中国现行政府采购法律制度的缺陷》.《中国政府采购》，2007年.

[3]蔡自力.《新形势下深化政府采购制度改革的实践与思考》.《中国政府采购》，2004年，11期.

[4]曹富国，何景成.《政府采购管理国际规范与实务》.企业管理出版社，1998年.

作者简介：张峰（1980-），男，民族，汉，安徽宿州人，中南财经政法大学经济学院博士，从事新制度经济学研究；徐波霞（1982-），女，民族，汉，云南保山人，硕士研究生，保山学院教师，从事政治经济学研究。