涉法涉诉信访导入司法程序机制研究

黄启军 曲海舰 靳素兰

摘要：中央部署涉法涉诉信访改革，确立了诉访分离、导入司法程序等制度。通过选取一定域检察信访工作实践为研究视角，运用实证方法进行研究分析，找出工作困难与存在问题，并在此基础上从顺应现代法治趋势、遵从检察一体、强化内外协调、提升干警素质和加强舆论宣传等方面，提出切实可行的措施与建议，以期破解难题、推动涉法涉诉信访改革工作发展。

关键词：信访；涉法涉诉；司法导入

中图分类号：D926；D632.8文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2016）23-0155-02

作者简介：黄启军（1979-），男，汉族，山东曹县人，法学硕士，菏泽市人民检察院控申处，副处长，研究方向：控申检察业务；曲海舰（1983-），男，汉族，山东青州人，法学硕士，菏泽市人民检察院研究室，副主任，研究方向：检察理论与实务；靳素兰（1982-），女，汉族，河南安阳人，法学本科，菏泽市人民检察院控申处信访接待室，副主任，研究方向：控申检察业务。

中央涉法涉诉信访改革以来，检察机关如何更好地建立和完善涉法涉诉信访事项导入司法程序机制，即将带有具体法律诉求的信访事项从普通信访中剥离出来，按照诉访分离、统一受理、分类导入、保障诉权的原则，依法按程序解决，既关系着检察信访工作公信力，也关系着整个涉法涉诉信访改革成效，是实现维护群众合法权益与维护司法权威高度统一的重要保证。

一、涉法涉诉信访改革与导入司法程序机制由来

（一）涉法涉诉信访改革的时代背景

当前我国正处在改革、发展和稳定的关键时期，全面深化改革进入到攻坚期和深水区，利益多元，矛盾叠加，社情舆情复杂，社会不稳定因素十分突出，越来越多的社会矛盾正以案件的形式进入司法领域，出现了诉讼与信访交织、法内处理与法外解决并存的现状，导致少数群众“信访不信法”、“信上不信下”、“弃法转访”甚至“以访压法”等问题十分突出；出现了部分涉法涉诉群众采取缠访、闹访、集体访甚至越级访等方式表达诉求，致使涉法涉诉信访案件“终而不结”；甚至还有个别地方为了一时维稳需要，突破法律政策底线，简单地“花钱买平安”，反而引发了新的涉法涉诉信访问题。这些问题的存在，既损害了法律权威，也严重影响了司法公信力，不利于从根本上维护人民群众的合法权益，不利于在全社会形成依法治国、崇尚法治、尊重司法的良好氛围。

（二）涉法涉诉信访改革的大体历程

面对矛盾与问题，党中央站在人民群众安居乐业、国家长治久安和司法权威尊严的时代高度，审时度势，改革攻坚，对涉法涉诉信访工作改革进行了总体部署，作出了顶层设计。2013年初，党的十八大三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确要求改革信访工作制度，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，将涉法涉诉信访改革作为60项改革内容之一。按照中央改革总体部署，高检院和山东省院准确判断改革形势，全力应对改革后检察机关面临的新问题、新挑战，扎实有效地推进涉法涉诉信访改革。早在2013年8月，为推动全省检察机关涉法涉诉信访改革有效开展，省院控申处报经省院领导批准，确定济南、青岛、潍坊和菏泽等7个市院先行开展试点工作。菏泽市检察机关作为全省较早开展此项改革的单位，从涉法涉诉信访工作改革形势、任务和具体要求入手，变挑战为机遇，迎难而上，依法履职，锤炼了队伍，积累了经验，确保了中央涉法涉诉信访改革部署在全市检察机关的贯彻落实。

（三）导入司法程序机制的制度价值

为了做好涉法涉诉信访改革，中央制定实施了诉讼与信访分离、涉法涉诉信访事项导入司法程序、依法按程序办理、涉法涉诉信访依法终结和国家司法救助等五项制度，从制度机制、组织领导和提升司法公信力等方面，推动涉法涉诉信访改革工作部署的具体落实。上述五项制度，特别是涉法涉诉信访事项导入司法程序制度尤为关键和重要。因为，此项制度机制着眼于解决人民群众信访事项司法入口不畅的现实问题，以问题解决为导向，以权利救济为手段，其目的在于确保具有法律诉求的信访事项顺畅地进入法律程序，从而得到司法机关的统一受理、依法办理和高效处理

二、检察信访导入司法程序的工作实践

涉法涉诉信访改革以来，菏泽市检察机关坚持将通过信访渠道反映的涉及刑事、民事、行政等诉讼权利救济的控告、申诉、举报案件与普通信访事项相分离，严格按照级别管辖和范围管辖规定，仔细审查诉求性质，严格法定时限，部门归口分流，确保每一件辖内涉法涉诉信访案件及时进入司法程序，防止因司法入口不畅产生激化矛盾，实践工作中主要体现在以下方面：

（一）职务犯罪举报类信访事项

按照检察举报工作规定，自收到举报线索之日起七日内进行导入分流，对符合管辖规定的举报线索，分流至反贪、反渎自侦部门开展初查，自侦部门在三个月内将处理情况回复举报中心。经初查符合立案条件的举报线索，正式进入立案侦查的司法程序。对不符合立案条件的，举报中心依法进行不立案举报线索审查。对于实名举报人，自侦部门作出不立案决定后，应当制作不立案通知后，会同举报中心一起向实名举报人进行答复。2013年以来，菏泽市检察机关共受理职务犯罪举报线索1395件，其中涉及贪污贿赂犯罪968件，涉及渎职侵权犯罪358件，其他69件①。上述举报线索均按照法律要求，及时导入司法程序，分流侦查部门，依法进行了调查核实。

（二）刑事诉讼监督类信访事项

一是不服法院生效刑事裁判的刑事申诉案件，对申诉人主体适格、法律文书齐全和符合管辖规定的，依法导入刑事申诉检察监督程序。2013年以来，菏泽市检察机关共受理不服法院生效刑事裁判申诉案件222件，其中审查结案63件，立案复查159件，提请提出抗诉9件，法院改判3件。二是不服检察院诉讼终结处理决定的刑事申诉案件，对申诉人不服检察机关作出的撤销案件、不逮捕、不起诉，依法导入刑事申诉检察监督程序，2013年以来，菏泽市检察机关共受理不服检察院诉讼终结处理决定申诉案件74件，审查结案22件，立案复查52件，变更或撤销原处理决定32件。三是对公安机关刑事立案或者侦查活动的监督申请，先由控申检察部门根据事实和法律审查，认为需要公安机关说明不立案或者立案理由的，应及时分流移送侦查监督部门办理，按期办理并答复申诉人。2013年以来，菏泽市检察机关共受理对公安机关立案或侦查活动的监督申请79件，监督后通知立案或不立案54件。

（三）民事行政监督类信访事项

修改实施后的民事诉讼法和行政诉讼法规定，民事和行政诉讼案件的当事人对民事或行政裁判不服，经过法院再审程序后，可以申请检察监督。根据内部分工，民行政监督申请首先由控申部门形式审查，决定是否受理，受理后移送民行部门办理。2013年以来，菏泽市检察机关共收到民事检察监督申请402件（含不服法院民事裁判申诉225件，控告民事审判活动违法49件，控告民事执行活动违法81件，其他47件），控申部门依法受理308件，民行部门民事抗诉或发出检察建议126件。

三、导入司法程序中遇到问题与困难

导入司法程序机制是中央涉法涉诉信访改革确立的重要制度之一，经过几年来全市检察机关的贯彻落实和积极实践，逐步取得了一定的成绩、积累了一定的经验，在破解司法入口不畅、畅通信访诉求渠道等方面发挥了重要作用。在梳理做法和肯定成绩的同时，我们清醒地认识到，这项改革制度在运行和实践中也遇到了一些问题和困难，突出表现在：一是管辖交叉方面。我国刑事诉讼法对公、检、法三机关的职权配置，确立了分工负责、相互配合、相互制约原则，基本上解决了大部分案件的管辖问题。但是由于刑事案件复杂性和多样性，个别案件难免会存在“公检”“检法”交叉管辖问题。二是诉访交织方面。现实社会生活的丰富多样决定了信访诉求的多样性和复杂性，“诉”上有“访”，“访”中有“诉”，法律诉求与普通信访有时难免会内容相关、彼此交织。三是信访群众认知方面。部分信访群众对政法各机关的职能定位、案件管辖、诉讼时限等法律事项存在着认识模糊或误区，一方面造成信访人四处上访、多头告状而案件却迟迟不能进入法律程序，另一方面也会因自己未能在法定时效内提出申诉申请，错过了申诉救济法律时效，造成自己信访诉求导入不了司法程序。

四、加强和改进导入司法程序机制建议

（一）要坚持权利救济原则，充分发挥检察工作权利保障的司法功能

注重权利救济是现代法治发展的趋势，也是司法文明进步的标志。中央部署开展的涉法涉诉信访改革，紧紧抓住了权利救济、人权保障这个社会关注的焦点，回应了人民群众对司法公正、权益维护的新期待，为检察机关立足宪法法律定位，充分发挥强化法律监督、维护公平正义的司法功能指明了努力方向。

（二）要加强工作组织领导，紧紧依靠院党组和检察长来推动落实改革

检察实践证明，越是院党组和检察长高度重视，涉法涉诉信访改革工作越能得以顺利开展，越是院党组和检察长坚强领导，涉法涉诉信访改革工作越是成绩突出。要加强信访改革工作的组织与领导，将其作为院里的一把手工程，真抓实干，迎难而上，不断推动涉法涉诉信访改革工作深入健康开展。

（三）要提升干警素质能力，着力夯实做好信访改革工作的人力基础

要加强涉法涉诉信访改革的培训工作，促进工作经验交流，特别是要加强一线接访干警的业务培训和工作交流，既要培训学习刑事、民事和行政检察业务知识，也要熟悉党委政府、政法机关和执法执纪部门的受案范围和工作程序，努力为改革深入推进提供坚实的人员和智力保障。

（四）要加强法治宣传工作，继续强化信访改革新闻舆论的正确引导

要在党委政法委坚强领导下，积极与宣传部门、新闻单位的沟通联系，既要强化对改革精神、相关制度和典型案例的正确宣传，也要加强对法律修改、申诉救济和检察流程等宣传力度，充分发挥新闻舆论的正面引导作用，集聚理解、信赖和支持涉法涉诉信访改革的正能量。

[注释]

①上述数据来源于2013年以来菏泽市检察机关业务数据统计.