三问德清农地入市

贺雪峰

浙江德清县集体经营性建设用地入市改革是全国33个土地制度改革的试点之一。据报道，德清县各级集体经济组织现有存量建设用地共1881宗，10691亩，其中符合入市条件的地块1036宗、面积5819.01亩，另有845宗、4873.85亩由于地块零星、分散，需要先复垦，再按计划调整到产业集中区入市。

改革试点一年来，德清已有45宗396.63亩集体经营性建设用地入市，成交额1.0387亿元，集体经济组织获得收益8755万元，抵押的16宗地总面积112968.88平方米，低押品价值4182.2万元。

德清县估算，若以可入市的10187亩土地为基础（含“就地入市”与“异地调整入市”），以工业、商服业4：1的出让比例，和平均26万元/亩的价格计算，德清农村集体经营性建设用地入市，可实现集体出让收入26亿元。刨去增值收益调节金，农民可以获得的入市收益为20.8亿元，当地人士形容“这是真真切切的土改红利”。

集体建设用地的

价值来自哪里

建设用地的价值与区位有着极为重要的关系。尤其是对于商服用地，这个市场价值的差距可以达到数倍甚至数十倍。一线城市的地王，一亩可以拍出数千万元高价，三线、四线城市建设用地招拍掛价格可能只有几十万元，偏远农村建设用地几万元的价格也可能没有人要。

德清农村集体建设用地区共有1881宗，根据摸底，其中符合直接入市条件的地块有1036宗，面积10691亩，平均每块地大约10亩。如此分散且面积狭小的地块显然很难形成有效的基础设施配套，也很难形成工商业聚集的便利与优势。

德清目前分散细碎的集体建设用地格局是改革开放之初“村村点火、户户冒烟”发展乡村工业政策造成的。尤其是《土地管理法》未制定或未严格执行前，全国各地普遍将集体农业用地用于发展工商业，由此形成了当前全国大约3000万亩不符合《土地管理法》的所谓农村经营性建设用地。

如果本来不在园区，为了让农村集体经营性建设用地入市而更改规划，这样的规划就会极大降低资源配置效率，不符合经济发展和城市建设的方向。德清县摸底有1036宗农村集体经营性建设用地符合直接入市要求。

一旦有了规划和区位，不同区位土地会产生完全不同的市场价格。尤其是用于商服的土地，其价格与区位更是关系巨大。德清县最早出让的集体建设用地位于莫干山旅游区，每亩集体建设用地价格达到上百万元，区位差的地块则根本拍不出去。

一个比较好的办法是，由地方政府按照经济发展规律，用具有区位优势的地块建园区，而将分散工商业向园区集中，从而形成规模经济和聚集效益，改变因为历史原因所造成的工业分散布局问题。最近几年浙江在全省强力推进的“三改一拆”其实就是要顺应这样一种经济发展的规律。

集中建设工业园区的办法，要大大好过在现有集体经营性建设用地上进行招拍挂搞建设的办法。

因为建设用地的市场价值与区位有着直接关系，集体经营性建设用地入市只可能带给不仅有集体经营性建设用地而且这些建设用地恰好具有区位优势的农村有好处，这样一部分农村只是德清农村的一小部分，更是全国农村的极小部分。这部分农民获得再多的土地财产性收入，也不代表全国农民就获得了土地财产性收入。同为集体经营性建设用地入市试点的广东南海区和北京大兴区，已经公开入市的集体经营性建设用地每亩价值数百万元，给当地农民带来巨大的土地收益。

异地如何入市

按德清县的模底，全县有845宗、4872.85亩集体建设用地由于地块零星、分散，需要调整到产业集中区（即工业园区）入市，国务院发展研究中心的刘守英认为这是德清农村集体建设用地入市最重要的改革，被称为异地入市改革。

所谓异地入市，就是在符合规划的具有区位优势的产业集中区入市。因为土地不可移动的特点，为了实现集体建设用地入市，就要将不具备直接入市条件的农村集体经营性建设用地复垦为耕地，从而腾出建设用地指标，而在地方政府划定的产业集中区对应落地，以获得入市价值。这种做法实际上与城乡建设用地增减挂钩类似，不同之处在于，城乡建设用地增减挂钩，农村建设用地减少地块不仅包括农村经营性建设用地，而且包括一般农村建设用地比如农民宅基地，而城市增加的建设用地属于国有建设用地。这就是说，集体经营性建设用地异地入市显然不如城乡建设用地增减挂钩政策执行起来有吸引力。

异地入市不仅要将集体经营性建设用地复垦，而且要在产业集中区征地，将产业集中区的农地置换过来用于工业或商服建设。产业集中区的土地如何征收？异地入市显然不可能解决产业集中区的农地征收问题。在具有区位优势的产业集中区征地，征地成本一定会比较高。异地入市，一方面复垦，一方面征收，复垦要钱，征地要钱，而德清县工业建设用地的市价为26万元/亩，能留给异地入市农村集体经营性建设用地的价值就可能只有几万元/亩。实际上，所谓异地入市，就是通过农村建设用地复垦形成集体建设用地指标，这个指标即使与国有建设用地指标同权同价，也不大可能要高价了。但在当前国有建设用地指标都用不完的情况下，谁要这个集体建设用地指标？指标能值什么钱？既然只是需要指标，为何不直接通过向上级申请建设用地指标征地？何必费那么大劲、转那么多弯地搞农村集体经营性建设用地异地入市？

集体建设用地如何入市

之所以要搞集体经营性建设用地，是在严格执行《土地管理法》之前，发展乡镇企业过程中，一些地方在农地上进行建设，客观上将农业用地用于了建设，形成了当前全国大约3000万亩集体经营性建设用地。严格来说，这3000万亩集体经营性建设用地是不合法的，却又并非不合理的。现在这3000万亩集体经营性建设用地上面，一些乡镇企业已经垮掉了，如何让这些建设用地利用起来就成为问题。集体经营性建设用地入市，并且与国有土地同权同价，目的只是为了解决这3000万亩集体经营性建设用地的历史遗留问题。如果在一些不具备区位优势且不符合规划的地方有这些集体经营性建设用地无法入市，那就不如直接复垦种田，因为本来就是在农田上进行的建设，而不是所有这3000万亩集体经营性建设用地都非得入市。

当前德清以及很多集体经营性建设用地入市改革试点地区的主流认识中，大都以为只要集体建设用地一入市就可以产生巨大价值，认为农村经营性建设用地改革就是要尽快且全部将农村集体经营性建设用地入市。这样的认识就不只是与国家农村土地制度改革的基本精神不符，而且这种关于土地财富的幻觉实在太过幼稚。事实上，全国15个农村集体经营性建设用地入市改革实验区，真正入市的集体经营性建设用地少之又少。经济下行的情况下，连具有明显区位优势和聚集效应的国有建设用地都无人愿要，谁会要这些分散、细碎且可能不符合规划的农村集体经营性建设用地？如果以碰巧位于莫干山风景区的某块集体经营性建设用地卖出高价来推算所有农村建设用地就是巨额财富，就太缺少常识了。