国外高级公务员能力素质模型建设及其对我国领导干部继续教育工作的启示

张晓东 舒忠飞

摘 要：本文以美国、英国、荷兰、澳大利亚为例，深入研究介绍了国外高级公务员能力素质模型的相关内容和应用情况，并进行了系统对比分析，将四国高级公务员能力素质模型的能力要素归结为战略方向类、团队领导类、绩效结果类、联盟关系类等四大能力要素集群，并在此基础上提出改进我国领导干部继续教育工作的启示和建议。

关键词：高级公务员；能力素质模型；比较分析；干部教育培训；启示

中图分类号：G712 文献标识码：A

要建立一个办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，就必须有一支高素质、专业化的公务员队伍。公务员的继续教育则是提高公务员综合素质的重要渠道。2012年，党的十八大报告指出：“加强和改进干部教育培训，提高干部素质和能力”。在我国行政体系语境中，“干部”与“群众”相对应，在某种程度上来说干部就是管理者的角色，西方国家的高级公务员群体则在一定意义上对应我国的领导干部群体因此研究西方国家高级公务员能力素质模型对我国如何提高干部能力和素质、加强改进我国领导干部继续教育工作具有重要的借鉴和启示意义。

之所以选择以上四个国家，主要基于以下理由：一是实行高级公务员制度最早。二是美、英、荷、澳四国具有较强的代表性。从地理位置上，美、英、荷、澳四国分别代表了美洲、欧洲、大洋洲；从经济规模上看，美、英属于典型的资本主义发达国家，GDP总量位于世界前列，荷、澳同样属于资本主义发达国家，GDP总量稍小；从人口规模上看，美、英、荷、澳四国的人口数分别为3亿、6千万、1千6百万和2千4百万，包含了人口大国、人口中等国家和人口小国。

一、高级公务员制度和能力素质模型的基本内涵

（一）高级公务员制度简要概述

高级公务员制度即是将公务员队伍中处于上层领导管理者地位的高级别公务员与普通公务员进行区别化管理，基于高级公务员群体自己独特的需求、资格、条件、职责等单独划归类别，从而使得高级公务员能够在公共行政过程中更好地发挥作用，促进国家公共行政良好运行的特殊人事管理制度。

（二）能力素质模型简要概述

能力素质模型英文原词为“competency”，最开始仅应用于私人部门，之后才逐渐被引入到公共部门使用，本质上就是指为完成某项特定工作，达成某一指定绩效目标所要求的一系列不同素质要素的组合，包括不同的动机表现、个性与品质要求、自我形象与社会角色特征以及知识与技能水平。

高级公务员能力素质模型是指将能力素质模型这一人力资源管理工作应用到公共部门行政管理中来，根据特定的能力素质模型来帮助政府部门进行高级公务员的录用培训、绩效考评、晋升管理、未来公务员培养等，将能力素质模型应用到各个高级公务员管理的具体环节中来。

二、美、英、荷、澳高级公务员能力素质模型介绍

（一）美国高级公务员能力素质模型

美国是世界上第一个建立高级公务员制度的国家，1978年美国提出公务员改革法案开始实施高级公务员制度，要求高级公务员不再根据专业技术水平，而是基于候选人领导能力来选拔。美国高级公务员能力素质模型明确了建立联邦治理文化（Federal corporate culture）所需要的能力素质，高级公务员能力素质模型（见表1）是高级公务员选拔的基本标准。从高级公务员能力素质模型的具体内容来看虽然技术性的工作技能非常重要，但高级公务员的精髓则是领导能力。

（二）英国高级公务员能力素质模型

2012年6月，英国卡梅伦政府提出了“公务员改革计划（The Civil Service Reform Plan）”，对英国公务员管理进行了全面改革，使得政府公务员能够更加经济、快捷地向社会公众提供公共服务。基于公务员改革计划（CSRP）和公务员能力提升计划（Civil Service Capabilities Plan），英国提出新的公务员能力素质模型（Civil Service Competency Framework），并从2013年4月开始在整个政府系统开始实施。最新的能力素质模型建立在对政府系统包括高级公务员、技术主管、专业领域带头人和D&E负责人等大量调研访谈基础上进行设计和开发的。具体内容见表2。

（三）荷兰高级公务员能力素质模型

荷兰高级公务员局（The Dutch Senior Public Service，荷兰语为“Algemene Bestuursdienst”，简称ABD）认为高级公务员的能力素质模型是人力资源管理极其重要的一部分，必须清晰地界定定义并且可以被直接观察的，需要与日益更新的管理实践适应。荷兰高级公务员能力素质模型最早的一般定义是在1999年的政府白皮书（the 1999 white paper Management and Personnel Development in the Civil Service）里确定的，旨在改变以往在岗位招录说明中仅强调正式知识的局面，而改为强调可以用来提高公共服务绩效并且可以被观察的行为特征（能力素质模型）。荷兰高级公务员能力素质模型由七个集群的能力组织，每个集群里又各包含4个关键能力见表3。

（四）澳大利亚高级公务员能力素质模型

澳大利亚高级公务员制度建立于1984年，在美国1978年建立高级公务员制度六年之后，向美国学习开始颁布并实施公务员改革法案（The Public Service Reform Act 1984），主要是为了创建针对高级公务员群体的新管理方式，从而使高级公务员能够充分发挥他们的潜质，使得高级公务员成为具有标准化领导能力和管理技巧的统一管理团队。高级公务员制度的建立使公务员管理运行方式进行了全新的变革，主要是受一种新的管理方式思潮、一个新的法定框架原则、对新领导能力素质的需求和对团结有效的高级领导团队的期待这四个主题所驱动，主要强调要创建一种管理制度使得高级公务员能够对自己的管理绩效、管理方式、管理过程、管理结果负责，即“让管理者管理（Let the managers manage）”，高级公务员制度的产生对于高级公务员的能力素质提出了更高的要求，同时也为统一有效、普遍采用的高级公务员能力素质模型提供了实践应用的制度环境。1999年，澳大利亚提出了最新的高级公务员能力素质模型，具体内容见表4。

三、美、英、荷、澳四国高级公务员能力素质模型比较分析

美、英、荷、澳四国高级公务员能力素质模型经过近三十年的发展，不断完善和更新，为了适应本国公共行政改革、制度发展阶段和政府行政文化，高级公务员能力素质模型强调高级公务员需要具有的能力要素也随之改变，纵观四国高级公务员能力素质模型，可以看出各国高级公务员能力素质模型具体内容具有一定的共性特点和共同关注的能力要素，也对我国领导干部继续教育工作能够有一定的启发和借鉴。本文根据各国最新的高级公务员能力素质模型公开资料进行收集整理得出，美国共有6大类22项能力要素、英国共有3大集群10项能力要素、荷兰共有7大类28项能力要素、澳大利亚5大类19项能力要素，主要集中在战略方向类、团队领导类、绩效结果类、联盟关系类等四大能力要素集群，具体内容见表5。

四、国外高级公务员能力素质模型对我国领导干部继续教育工作的启示和建议

（一）要高度重视领导干部的继续教育工作

随着社会公共事务的管理越加复杂，政府管理的方方面面也随之不断发展、更新和变革，知识更新速度快。领导干部作为公共部门的管理者更加需要紧跟时代、了解新型经济运行情况、了解公共管理最新知识、掌握公共管理最新技术，因此需要更加频繁、全面、系统的继续教育培训。通过对国外高级公务员制度的了解、研究，可以发现国外普遍高度重视对领导干部的继续教育工作，在招录、晋升、调任、考核等多个环节进行全方面的培训。西方发达国家通过领导干部继续教育工作，结合能力素质模型，不断提升领导干部的综合素质、专业素质和政治素质。启示我国要进一步加强领导干部的继续教育工作，采用能力素质模型等先进、创新的人力资源管理工具，努力打造一只能力素质强、知识观念新、政治品性好的专业型干部队伍。

（二）要结合能力素质模型科学设计领导干部继续教育培训体系

我国没有单独的高级公务员管理制度，也没有明确针对公务员中的高级领导能力素质进行要求的相关制度，仅有国家人力资源与社会保障部（原人事部）下发的《国家公务员通用能力标准框架（试行）》，作为普通公务员均需遵守的能力素质模型，主要包括政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力、心理调适能力等九大类能力要素。经过与美、英、荷、澳四国高级公务员能力素质模型对比可以发现，我国对于领导干部要求的能力素质较为抽象、无法客观衡量，而在现实行政实践中，也没有任何具体环节在实际应用该能力素质模型。由此可见在领导干部继续教育培训体系环节中，建立并有效应用领导干部能力素质模型十分必要，通过科学分析、案例总结、专家研讨等方式设计出更加可操作性的能力素质模型，在培训前能够根据能力需求进行培训设计，培训中能够改进培训方式、丰富培训内容，培训后能够基于能力素质模型进行培训效果检验，从而进一步保证培训效果，使领导干部继续教育培训能够更加具有科学性、针对性、实效性。

（三）在领导干部继续教育过程中要着重强调战略思考和变革创新能力

以美、英、荷、澳为代表的西方国家高级公务员能力素质模型着重强调战略思考能力和变革创新能力，将之放在公务员能力要素的首位，启示我国在领导干部继续教育工作过程中要不断提高战略思考和变革创新能力。战略思考与变革创新能力是我国领导干部最欠缺的能力要素，政府公务人员更多的强调规章制度执行，以不犯错、不犯事为标准，缺乏战略思考和变革创新能力，这其中固然有制度环境和文化特点的约束原因，但领导干部自身的内因是更加根本的因素。2015年，李克强总理公开强调“各级政府和领导干部要敢于担当、主动作为，勤勉尽责、善谋善为。”说明我国政府已经意识到了公务员缺乏变革能力和创新精神的重要意义。本文认为要通过领导干部接受继续教育、培训学习，建立激励制度，来保障和激励公务员大胆设计发展战略、进行变革创新，形成鼓励创新的制度文化，从而不断提高战略思考和变革创新能力。

（四）要不断加强后备领导干部的继续教育工作

通过美、英、荷、澳四国高级公务员制度的研究可以发现，四国均高度重视未来高级公务员的培养、培训和发展，有专门的高级公务员候选人培养计划。未来高级公务员未种意义上在我国可以对应为党政领导班子后备干部。我国《党政领导班子后备干部工作暂行规定》 对我国未来高级公务员培养、选拔、统筹进行了规定，但其培养发展体系相对不完善、教育培训内容不具体。对于国外高级公务员制度的研究启示我国，要不断加强后备领导干部的继续教育工作，要进一步建立公开、完善的未来领导干部培养、培训和发展体系，应用能力素质模型培养后备领导干部。

五、结语

西方现代国家高级公务员制度是建立在西方多党制的环境下，坚持政治中立原则而设立的，与我国厅局级以上高级领导干部群体对应。高级公务员能力素质模型是现代的人力资源管理工具，是高级公务员提升自己能力的方向、标准、框架，指导高级公务员个人如何提升自己，引导公务员组织部门科学选拔、培训、培养、提拔公务员。未来可以进一步研究公务员能力素质模型在领导干部继续教育工作中的应用，将能力素质模型作为干部教育培训的具体目标和方向，通过导向目标反过来指导、规划领导干部继续教育的培训学制、教学方式、人员安排、培训内容、教学师资等，相信公务员能力素质模型可以在未来的领导干部继续教育中发挥更大的作用。

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