可持续发展与地方行政决策

熊正良

可持续发展是国际社会共同关注的问题。在我国，“十三五”规划纲要把落实可持续发展提到了前所未有的战略高度，引起了社会的广泛关注。可持续发展既是经济社会持续健康发展的一种过程性状态，也是经济社会持续健康发展的结果性状态。我国实施可持续发展战略，实质上是要开创一种新的发展模式，使国民经济和社会发展逐步进入良性循环的轨道。笔者拟就地方行政决策怎样运用可持续发展推动地方经济社会协调发展做出探讨，仅供学术界同人和地方领导干部参考。

一、把握可持续发展必须解决两种认识误区

可持续发展这个概念究竟有着怎样的科学内涵？如果这个认识问题不解决，就会在实践中出现误判、误用，甚至引起无序和混乱。对可持续发展的科学内涵，各级地方政府认识不一。有的强调经济、社会、环境三个方面在可持续发展模式中是并列的。目前，这种认识在各级地方政府的干部队伍中仍处于主导地位。这是问题的一个方面。

另一个方面，随着新修订的《环境保护法》的贯彻实施和国家对生态环境保护的重视，一些地方政府干部的思想观念也发生了变化。他们借助有关研究结论，强调自然资本具有绝对的独立意义和不可或缺性。这种观点认为，任何意义上的经济增长都是以自然资本的减少为代价的，因而均是不可持续的。这样的理解具有绝对化和反向发展的思想蕴含，抑制了当前改革发展所需要的物质资本建设和积累。

由于对可持续发展的内涵主要存在上述两种不正确的认识，结果导致有些地方不是以促进地方经济社会发展和增加GDP为理由乱作为，过度开发环境资源，破坏环境资源平衡系统，恶化了自然生态环境，就是以保护自然环境和维护自然生态平衡为理由不作为，导致区域经济社会发展停滞不前，不利于我国生产力水平的提高和人民物质文化生活不断增长的实际需要。

可持续发展这个概念的提出，源于环境问题。从根本上看，自然资本的可替代能力是有限的。如果可再生能源的开采规模超过再生能力、不可再生资源使用规模超过替代速度、环境容量使用规模超过自然承载能力，那么，自然资本的稀缺就会成为制约经济社会发展进步的关键性因素。许多自然资源减少到一定程度，最终将具有不可替代性。而环境服务等关键自然资本一开始就具有不可替代性。

二、不能把单纯的经济增长理解为可持续发展

当前，能够主导行为方式的还是那种将经济、社会、环境三者并列的可持续发展模式。在实际运作过程中，主要表现在设定评估指标和测量方法上，多数地方政府仍把经济、社会、环境三个系统简单相加，并以此为标准衡量可持续发展水平。所谓绿色GDP也具有这样的特征。这就导致了严重的发展悖论——区域经济增长是以自然资本的严重退化为代价的，甚至大大超过了自然承载能力，但是集成以后只要經济增长超过环境退化，就仍然认为这个区域的发展具有可持续发展的性质，甚至具有很高的可持续发展指数。

虽然中央政府对这种评估指标和测量方法已经予以修正和改变，但从对东南部沿海高经济增长地区的可持续发展评估情况来看，过度开发自然资源的现象还是大量存在的，资源高消耗的问题并没有得到有效解决。而在经济欠发达的中西部地区，这一问题表现得更为突出，对资源消耗为所欲为，毫无节制。一些地方政府干部认为，越是不发达地区越要加快发展步伐。基于这种认识，他们便通过牺牲环境生态平衡系统的方式来推动当地经济社会发展。所以，各级地方政府干部应当认真反思，按照可持续发展的科学内涵，从政策和制度上重新研究制定可持续发展的评估体系和相关指标。

在学术界，根据生态福利绩效概念，有学者设定了一个可持续性指标。这种指标要求在生态承载能力之内用尽可能少的自然资本消耗，获得尽可能高的客观福利。但是，通过对这种指标研究发现，存在两种不可持续性：发达国家虽然有高的经济增长，但因为有超过承载能力的生态足迹，不具有可持续性；发展中国家虽然生态足迹处于生态承载能力范围内，却没有满足社会基本需求的经济增长。

通过对有关资料和数据对比分析发现，无论在我国东南部沿海发达地区还是在中西部欠发达地区，都存在着上述同样的情况。这意味着，发达国家或发达地区需要降低自己的过度消费，为发展中国家和地区腾出满足基本需求的物质发展空间，后者则需要在生态门槛之内实现经济社会发展，两者需要通过不同的方式实现可持续发展。

三、实现绿色化是可持续发展的解套之路

在可持续发展中，资源环境恶化的状态是各级地方政府必须面对和解决的瓶颈问题，经济社会发展模式是资源环境问题产生的驱动因素，治理结构和应对政策的冲突是问题得不到根本解决的体制因素。从中可以看出，强调发展模式和治理模式的绿色化，才是最根本的资源环境问题的解套之路。这就是可持续发展源于资源环境问题但又高于资源环境问题的理由所在。

2015年5月，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》，首次提出“绿色化”。自党的十八大以来，党和政府为推进生态文明建设，先后完成了顶层设计、明晰了路径选择。特别是随着“绿色化”的提出，将“新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化”提升为“新五化”，为当代中国转型发展进一步指明了方向。实现“绿色化”，地方政府必须有责任担当，推进制度改革，加快产业转型，坚持铁腕治理。

在可持续发展的实践过程中，我们可以发现，对待发展问题的态度与解决方式应该是标本兼治的，而不是只强调其中的某一个方面。也就是说，一方面，不能只关注末端治理而不注意源头预防，将可持续发展停留在环境治理的水平上，结果总是进行救火式和事后补救式的工作；另一方面，不能因为有了源头关注就放弃末端治理，任何情况下，末端工作总是管理上的第一步，即先是治标抑制不良事态的扩大，然后是治本消除源头的驱动因素。这就是可持续发展给我们带来的思维方式的启示和变革。

四、不同社会主体要在实现可持续性发展中发挥不同作用

在可持续发展中，各类组织的功能不同，担当的社会责任也不同。每个组织并不对社会的可持续发展具有全部责任。走可持续发展道路，实质上就是对发展作理性的限制——为了全局利益，放弃局部利益；为了长远利益，放弃眼前利益；为了多数人利益，放弃小团体利益。尤其是在当前利益群体趋向多元化的历史转折时期，更要强调可持续发展是多方面的合作共赢，是各种群体共同意识下的多元行动。明确这一点，对于各级地方政府的行政决策至关重要。

从地方政府的权责角度考虑，对可持续发展要发挥好引导作用，落实好监管责任。也就是说，各级地方政府在谋划、实施区域性可持续发展的同时，要切实加强监督和控制工作，规范各类企业和其他组织的生产和消费行为，加大监察执法力度。与此同时，应广泛开展宣传教育，针对不同层次的对象，采取不同方式进行不同内容的教育培训，宣传可持续发展理念，传播可持续发展知识，以增强全社会的可持续发展意识。

对我国改革开放以来的发展而言，政府由上而下的发展模式虽带来了过去30多年的经济高速增长，但也日益表现出经济与社会、经济与环境两个层面上的冲突。因此，各级地方政府要积极、主动、前瞻性地从关注单纯的经济绩效向关注可持续发展的绩效转变，要努力在利益相关者参与的合作治理上探索新途径、实现新突破，继而为实现国家治理体系和治理能力的现代化提供扎实的基础支撑。只有这样，才能在“十三五”时期乃至更长的时期内，确保我国经济社会在可持续发展中快速健康地向前发展。

（作者系罗山县人大常委会财经工委原主任）