作战计划制定权移交，自卫官走向决策前台

孙绍红

3月11日，日本防卫省宣布，此前以文官为中心的内局已向以自卫官为中心的联合参谋部移交部分作战计划制定权。防卫省（含自卫队）向来有“西服组”和“制服组”之分。“西服组”因穿西服上班得名，指以防卫省官房长官、内局局长为首的文官（文职人员）;“制服组”则因身穿自卫队制服得名，指以联合参谋长为首的现役自卫官。一直以来“西服组”由于享有法律规定的对防卫大臣的辅佐权，在地位和作用上优于“制服组”。

改革防卫省，自卫官地位提升

2015年6月，日本通过了《防卫省设置法》修正案，把对防卫大臣的辅佐权从“西服组”扩大到“制服组”，两者将分别从政策角度和军事专业角度进行辅佐。由此，联合参谋长、陆海空自卫队参谋长拥有了与官房长官、内局局长同等地位的辅佐权，自卫官对国防政策决策过程的参与程度被提升。

2016年3月28日，日本防卫省召开会议，防卫相中谷元要求自卫队为在新安保法相关法案实施后执行新任务做好准备。

根据《防卫省设置法》修正案，防卫省还裁撤了掌管自卫队作战行动的文职部门“运用企划局”，确立了“制服组”统领自卫队的优势地位。之前日本制定作战计划等决策需要三个步骤：一是内局运用企划局起草规定基本方针的“大臣指示”，二是联合参谋部根据方针制定具体作战计划，三是运用企划局提请防卫大臣批准。由于运用企划局撤销，联合参谋部以统一负责自卫队作战指挥为由，要求内局移交上述第一步和第三步的权限。而内局则主张作战计划与作战指挥不同，根据《防卫省设置法》第8条规定，内局负责“防卫及警备相关工作的基本与调整”、“自卫队行动相关事务的基本”，因此内局具有综合调整职能，应当由继承运用企划局部分职能的内局防卫政策局继续负责上述工作。

联合参谋部走向决策前台

3月11日，防卫省宣布已调整内局和联合参谋部的职责分工，把制定作战计划第三个步骤的权限移交给联合参谋部，今后作战计划将由联合参谋部提请防卫大臣批准。此次移交权限后，防卫省内部的权力关系将更加有利于自卫官，以前文官决策、自卫官执行的局面被打破，联合参谋部走向了日本防卫决策的前台。近年来随着防卫省一系列改革调整，以前“制服组”依附于“西服组”的架构发生重大变化，防卫省内局和联合参谋部共同成为支撑政策制定的两大支柱。

防卫省决定在制定新《综合防卫及警备基本计划》时启用这一新的步骤。该基本计划是自卫队最高级别的作战计划，根据日本媒体报道，该项五年计划被改为每三年进行一次全面修订，每年还根据需要适时调整。估计该基本计划将全面体现新版《日美防卫合作指针》和新安保法相关法案的内容和精神。联合参谋部将在参考该基本计划的基础上，根据最新形势对陆海空自卫队进行日常的作战指挥。

防卫省“文官统制”走向末路

“文官统制”是日本吸取战前政府对军队失去控制的教训，为确保国家对军事力量进行民主主义控制而采用的政策，并在实际运行中形成了“文官统制”制度。给“文官统制”提供制度担保的是参事官制度和“统治辅佐权”。参事官制度指文职参事官负责辅助防卫大臣的工作，但因遭到批评和自卫官的不满，2009年这一制度已被正式废除。“统治辅佐权”则是指防卫省官房长官及内局局长被赋予的对于自卫官对大臣的辅佐进行“统治”的权力。防卫厅（2007年1月9日升格为防卫省）在成立之初就设立了由文官组成的内局来辅佐防卫大臣，而联合参谋部、陆海空参谋部对大臣的军事辅佐也需要通过内局。这就形成了自卫队处在内局之下的架构。文官从体制上占据了自卫队领导机关的关键部门，自卫官职务再高也需服从内局的指挥，在文官的领导下开展各项工作。该制度有利于防止自卫官介入政治，让文官能在平时参与对自卫官的管理。随着日本去年通过《防卫省设置法》修正案，“西服组”获得了对防卫大臣的同等辅佐权，文官失去了“统治辅佐权”，“文官统制”制度正式走向末路。

“文官统制”制度的终结既是防卫省朝着“正常化军事领导体制”迈进的尝试，也是为日本下一步实现“军队正常化”和“国家正常化”的目标奠基铺路。日本历史上自幕府时代以来，军人政治（武士掌权）是传统，明治维新后军人更是利用天皇制全面操控政治，形成军国主义专制统治。相比之下，战后日本实行“文官统制”的历史并不长。“文官统制”制度被废除后，自卫队将更加“自成一体”，文官将很难对自卫队的计划和具体行动进行监督，难以防止自卫队出现超出法律和国家监督的行为，自卫官在日本政治生活中的地位会得到大幅提升，这必将对自卫队未来建设和转型产生深远影响。

“制服组”不断谋求突破束缚

实际上，“制服组”自自卫队成立之日起，就不断违反“文官统制”原则，一直谋求突破束缚。早在1963年，防卫厅参谋长联席会议就背着“西服组”秘密制定了“三矢计划”，尝试推动日本确立战争立法，并在“有事”时全面控制包括政治、经济在内的国家事务。1978年，时任参谋长联席会议主席栗栖弘臣发表文章称，《自卫队法》中关于自卫队只有在首相发出指令后才能行动的条款是有缺陷的，一旦日本受到突袭，一线部队指挥官有权采取超法规的特别措施予以应对。2005年7月，日本国会通过了《自卫队法修正案》，增加了无需首相发布防卫出动命令就可迎击来袭导弹的内容。这使部队指挥官可以决定何时发射拦截导弹。2006年1月，防卫厅又修改了“交战规则”，明确航空自卫队司令官可根据情况下令飞行员使用武器，增大了飞行员使用武器的自主性。这些规定相当于给了自卫官重大决策的权力，使得宣布使用武力的权力层级下降，增加了“擦枪走火”甚至发生军事冲突的可能性。

据去年8月曝光的防卫省“内部文件”，联合参谋部早在当年9月新安保法相关法案通过之前就无视国会的审议及舆论的反对与担忧，擅自制定作战计划并传达至各部队，其中还自称“军队”，提出设立“日美联合司令部”，确立可立即开展军事作战的体制，并研究联合干预“东海”和“南海”的方式。这反映了“制服组”一味追求军事“合理性”，试图直接参与国政的姿态。此次提请防卫大臣批准作战计划的权限的转移，进一步削弱了文官审查自卫队作战计划的职能。预计由内局负责的起草作战计划基本方针的权限，未来也有可能转而由联合参谋部全权负责。

日本自卫队走向何方

更让人担忧的是，去年“内部文件”曝光后，安倍首相竟称，制作“内部文件”是“理所当然的行为”。从历史上看，自卫官以往突破束缚的行为往往由于高层政治人物的否决而胎死腹中。但安倍再度上台后，当年“三矢研究”中提到的多个安保立法正在变为现实。随着进一步走向决策前台，自卫官将获得更多接近政治人物的机会，与政治之间的距离不断拉近。这将更加提升“制服组”对日本政治的影响力，增加自卫官干政的潜在风险。

近年来，随着“灰色事态”、“无缝合作”等概念及相关法律、文件的出台，日本与外国发生军事武装冲突的概率大大增加。而根据3月29日生效的新安保法，日本自卫队将越来越频繁地走向海外，且从事的行动也将更接近战争。之前防卫省文官在一定程度上仍限制着自卫官可能的躁动和失控，但随着联合参谋部统一负责作战指挥及逐步掌握作战计划制定权，防卫省减少乃至消除了文官对自卫队作战等行动的监督权，防止自卫队“暴走”的一道重要防线被废除。现役自卫官往往更倾向于以实力说话，易于以武力解决争端。伴随自卫官走向决策前台，其滥用和误用权力的可能性增大，日本以武力解决危机与争端的可能性也将进一步增加。虽然现在预言自卫官干涉政治乃至挑起战争还为时尚早，但对于其权力过大甚至失控必须要保持警惕。

（作者为国防大学讲师）