政策组合创新研究

崔雪　郭伟伟

[提要] 近年来，创新政策制定者、政策分析专家和相关学者开始使用“政策组合”一词。我们认为，在创新政策研究领域从“政策组合”这一概念出现到普遍使用给我们提供了一个机会重新考虑一些基本的和经常被隐藏的假设，更好地处理复杂的、多层次的、多个利益相关者参与的现实情况。我们利用一系列文献来重新构建创新政策研究基本模块，目的是对“政策组合”形成一个有效的定义，使不同种类的政策跨越一系列维度进行相互作用。

关键词：创新；政策组合；概念重构

中图分类号：F019.6 文献标识码：A

收录日期：2016年2月23日

一、引言

创新政策的辩论近年来已经发生了改变。政策制定者、学者和政策分析师都越来越关注关于政策复杂性的挑战。这种转变具体表现为“政策组合”这一术语的吸收。从经济政策的讨论中可以看出，“政策组合”重点在于不同政策之间的相互作用和相互依存，因为他们会影响在何种程度上会达到预期的政策效果。尽管我们渴望一个更实际有效的方法来获得政策的复杂性，但是有可能只是得到单纯的复杂政策组合的风险。

Morlacchi（2009）指出，创新政策研究处在一个十字路口，并认为有必要维持临界自反性在创新政策研究中的长期性的关键作用。在本文中，我们将临界自反性带入创新政策复杂性和“政策组合”问题，得出了获得政策组合的方法，它能与一个更加复杂的、多人参与的、多层次、动态的了解流程兼容，政策在这一流程中出现，相互作用和影响。

本文的进程如下：首先，在探索政策组合中政策之间相关性之前，我们讨论了政策组合概念a的传播；其次，我们通过探索政策之间的交互作用和权衡形成政策组合相互作用的构思；最后，转向公共政策之间的相互作用，形成一组交互的维度并强调需要一个真正的政策互动的动态观点，并得出结论。

二、政策组合的起源及其在创新政策研究中的应用

短语“政策组合”出现于19世纪60年代的经济政策文献中。诺贝尔经济学奖得主蒙代尔指出，在一个条件下，一个浮动的汇率，货币政策成为稳定经济的一个强大的工具，此时财政政策变得无能为力，而在固定汇率下情况就会相反。蒙代尔的关于财政和货币政策组合的概念后来在欧洲经济和货币联盟中关于经济政策的辩论上得到极大关注。

创新政策学者一开始讨论了创新政策制定者考虑目标和政策工具组合的必要性，然而在开始的这十年间，通过环境政策和宏观经济政策，“政策组合”这个词似乎已经找到了进入创新政策的路。2002年STRATA-ETAN专家组基准国家RTD政策指出，跨国对比中获得的有效的政策学习需要理解在国家创新系统中个人工具组合形成有效的政策组合的方法。

创新政策这个词反映了现代国家越来越具有分散权力的特征，而不仅仅是向上和向下国家层面上超越地方的活动者，同样也是向外准国有和非国有活动者。这种认识不仅仅局限于创新政策研究，它反映了更广泛的传统的政府和中央控制的模式，多层次的“公共管理”的新理念，多人参与“治理”和“新公共管理”的替代。

同时，政策组合这一词语用于创新政策讨论的方式似乎淡化了蒙代尔最初对政策工具之间交互作用的强调，因为他们试图实现一个政策的目标。这可以有效地用作“创新政策”的同义语。相反，如果这一概念有任何实用程序，它必须迫使我们关注政策之间的权衡，因为他们在一个特定的空间和特定的时间中影响创新政策最终的结果与目的实现的程度。

三、政策工具之间的交互作用和权衡

政策工具的影响是一种有效的混合或组合，不同的工具在不同的时间制定并且服务于不同的目标。工具并不是被空降到一个空白的舞台展示政策关联性的。

政策工具之间相互作用和权衡的理念是政策组合概念的基础。但是，我们所看到的关于创新政策的研究都仍然把重点放在对单个的、标准化的和可互换的政策工具的分析上，或者是简单的了解非相互作用的工具组合。然而，名义上相似的政策工具随着时间、空间和政策领域的变化，在它们的依据、目标、使用和影响方面不一定是稳定的。公共政策追求的也不是一个单独的甚至是一个连贯的和分层的目标体系，它所追求的是一个更宽范围的和不断变化的有或多或少显性和隐性，最终的或中间的目标或目的。其中有许多在某种意义上有冲突，即一个目标的实现只能以另一个目标为代价。正是这些政策基本原理和政策的目标，还有政策被执行的方式使政策组合经常处于一种紧张的或冲突的状态。

公共政策是随着时间的推移展现出来的。一种政策的影响依赖于它是什么时间制定的，依赖于它以前所跟随的路径，不仅仅依赖于目标“经济系统”，而且也依赖于政策的进程。公共政策，就像创新一样，表现出了不可改变性和路径依赖性：它们并不依赖于一种纯粹的状态而是依赖于一个前后连贯的以前存在的政策组合和机构框架，这些政策组合和机构框架经过成功的政策变化已经成形了。

一些政策处理需要很长的实践才能发挥出来。关于这点的一个推论就是一种政策工具的每一次使用都会构成某一个特定时刻的一种干预，在一个不断发生状况的状态中对一种被给定的政策工具进行条件限定。相互作用可能发生在短期与长期之间，直接和间接效果之间，甚至可能潜藏在最初所期望的目标之中。

政策工具组合的五种形式：一是针对一个具体参与者或群体的大量的政策工具；二是针对同一进程中的不同参与者或群体的大量政策工具；三是多个管理层面上不同层次所采取的工具；四是横跨政策领域的相互作用和紧张态势；五是在一个更加广泛的系统中通过进程调节相互作用的政策工具。

四、政策组合相互作用的构思

从政策空间维度来说，“空间”是指不同的政策主要存在的空间；其次是治理空间的维度，而其相互作用横跨多个治理级别。除了这些空间之外，还有一种地理空间的维度，从这一维度出发政策组合的相互作用就可以随之发生；最后是时间维度。

到目前为止，本文考虑了不同政策工具间的相互作用，然而我们同样也必须允许这样一种可能性，即同样一种政策工具将会在一种或多种可能的维度上与自身发生相互作用（比如在不同的治理水平上和不同的时间上）。最后，我们应该牢记政策工具间的紧张态势潜在的来源：依据冲突、目标冲突，以及实现路径冲突等。

五、结论

在创新政策研究领域，从“政策组合”这一概念出现到普遍使用为我们提供了一个机会重新考虑一些基本的和经常被隐藏的假设，来更好地处理复杂的、多层次的、多个利益相关者参与的现实情况。本文探索了创新政策对待相关利益参与者、政策工具、机构和政策间的相互作用的方式，目的是能够得出对于创新政策组合的一个更为有效重构的概念，强调对于政策制定和政策间的相互作用的一种真正动态化视角的需要。本文认为在创新政策制定过程中最好的思想是将创新过程看作是一个宽泛种类的子集。通过借鉴有关政策工具研究的文献，阐述在政策制定过程中没有比创新流程更为适合的理性工具。创新政策的焦点应该放在对于方式方法进行增量或自适应学习，实验、反馈、辩论和争论，甚至是创造性的紧张氛围。进行创新政策研究具有重要的作用，应该突出任何政策组合所固有的折衷和紧张关系并推动关于他们的公开辩论。

政策组合的相互作用证明了政策本身与创新政策效果之间有一种复杂的、多层次的、多主体参与的、具有时间分布的特征。互动的具体情况和特定种类互动的重复情况往往是难以察觉的。作为学术分析的一个挑战，这对于政策学习来说是一个实际的问题。一些关于创新政策研究的文献明确地承认多层次、多主体和协商性质的公共政策。

政策是动态的，它是一种概率性的东西而不是确定性的。更好地认知了政策制定过程也不一定能使我们更好地预测政策效果，但是对于创新政策制定过程的更好理解已经使我们能够预测创新的效果。这已经被近期主流政策研究领域的“进化转向”理论有效的承认了。政策制定过程的一种进化理论无法预测或牢牢规定具体的政策。然而，这能够告诉我们有关的制约因素和公共行为的潜力。相比于在理想主义但是机械的世界，成功政策行为的范围在一个进化的世界更加受到限制，在这一世界中存在着许多的关于创新政策的研究，而且任何政策行为都将决定和制约着未来，承认这些应当成为思考未来创新政策研究范围的出发点。

主要参考文献：

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